COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DA EXTRAÇÃO DO PETRÓLEO

COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DA EXTRAÇÃO DO PETRÓLEO

Por Francisco Alves dos Santos Júnior.


Está em voga a compensação financeira que virá da futura exploração do pré-sal.Os três Estados, maiores produtores do Brasil, RIo de Janeiro, Espírito Santo e São Paulo querem que sejam mantidas as regras atuais. O Presidente Lula apresentou projeto mudando as regras.
Segue uma sentença judicial enfrentando o assunto na atualidade, com estudo do assunto desde a Lei que criou a PETROBRÁS, passando pela atual Constituição e pela legislação atualmente em vigor.



PODER JUDICIÁRIO
JUSTIÇA FEDERAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
Seção Judiciária de Pernambuco
2ª VARA

Juiz Federal: FRANCISCO ALVES DOS SANTOS JÚNIOR
Processo nº 2006.83.00.14390-1 29 AÇÃO ORD. (PROC. COMUM ORDINÁRIO)
AUTOR: MUNICIPIO DE GRAVATA
ADVOGADO: WASHINGTON LUIS MACEDO DE AMORIM
RÉU: ANP - AGENCIA NACIONAL DE PETROLEO



Registro nº ...........................................
Certifico que eu, .................., registrei esta Sentença às fls..........
Recife, ...../...../2007.


Ementa: CONSTITUCIONAL. PARTICIPAÇÃO DOS ENTES FEDERADOS NO RESULTADO DA EXPLORAÇÃO DE PETRÓLEO OU GÁS NATURAL.

-A verba não tributária prevista no § 1º do art. 20 da Constituição da República de 1988 tem a finalidade de remunerar a UNIÃO pelo uso de produto da sua propriedade e de compensar os Estados e Municípios pelos gastos de infra-estrutura decorrentes do empreendimento exploratório.
-Não faz jus à compensação financeira em questão Municípios distantes do empreendimento e nos quais não haja estação de embarque ou desembarque dos produtos ou de reprocessamento.
-Improcedência.


SENTENÇA TIPO “A”


O MUNICIPIO DE GRAVATA propôs a presente ação ordinária em face da AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO – ANP, visando à manutenção dos critérios de distribuição de royalties devidos pelo resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural com base nas Leis nº 7.990/89 e nº 9.478/97, que vieram a ser alterados pela Portaria – ANP nº 29/2001 e Nota Técnica SPG/ANP nº 01. Afirma o Autor que possui em seu subsolo dutos de transporte de petróleo e gás natural que lhe dariam direito à compensação financeira no produto da extração do petróleo e derivados, mas o novo regramento da ANP excluiu-o do conceito de instalação de embarque, desembarque ou transporte de gás natural/petróleo. Dessa forma, nunca recebeu qualquer compensação financeira pela exploração econômica do Gasoduto de interiorização da Coopergás, parte do city gate da Petrobrás na cidade de Jaboatão dos Guararapes cujo trecho segue pela BR 232, passando pelo Município de Gravatá alcançando o Município de Caruaru. Argumenta o autor não poder mera portaria restringir-lhe a percepção de royalties sob pena de extrapolar os limites do poder regulador, devendo o ato conformar-se às vigentes disposições normativas que o contemplam com o crédito. Acosta vasta documentação (fls. 26/71).

Regularmente citada, a Agência Nacional de Petróleo apresentou resposta. Preliminarmente, suscita que os outros Municípios que já percebem royalties também devem integrar a lide tendo em conta que o valor por estes recebido será reduzido caso o postulante venha a ter o seu pedido deferido. No mérito, aduz que se encontra autorizada legalmente para, em substituição às antigas atribuições da Petrobrás, realizar o controle da distribuição dos royalties, visto que a Lei nº 9.478/97 lhe conferiu poder regulamentar da distribuição dos mesmos, sendo-lhe lídimo fixar requisitos próprios (e eventualmente novos) para definir quais municípios devem recebê-los, para isto devendo primar pela aplicação dos critérios mais técnicos e justos de pagamento. Ainda, afirma que o duto que passa pelo território do citado Município é apenas de distribuição de gás GLP (de cozinha) e gasolina natural e não de transporte do campo produtor para a Unidade de Processamento, não preenchendo os requisitos previstos na legislação para a percepção dos royalties.
Vieram-me os autos conclusos para sentença.
É o relatório. Decido.

FUNDAMENTAÇÃO

Preliminar de integração da lide dos Municípios que já percebem royaties

A Ré suscitou a preliminar em tela alegando que os Municípios do mesmo grupo de beneficiários que já percebem royalties devido à localização das jazidas e/ou gasodutos, deveriam fazer parte desse processo. A justificativa alegada é o fato de que tais entes federados, que já recebem os royalties, sofreriam redução nos valores percebidos caso o pleito autoral fosse procedente.

Não merece prosperar esta preliminar. Explico. A intervenção no processo dos Municípios recebedores dos royalties do mesmo grupo do Município de Gravatá como litisconsortes passivos ou como assistentes da ANP, sob a justificativa de que o êxito do Autor na presente demanda terá interferência nos valores que os atuais beneficiários percebem não é suficiente para ensejar a intervenção suscitada.

O interesse jurídico que confere ao terceiro o direito de integrar o feito como litisconsorte ou mesmo como assistente é aquele representado pelos reflexos jurídicos que os resultados do processo provocariam no direito deste terceiro. No caso dos autos, resta claro que o interesse dos referidos Municípios possui um caráter meramente econômico, não ensejando, portanto, a intervenção pleiteada.

Nesse sentido, o E.TRF da 4ª Região já se pronunciou:

“Acórdão Origem: TRIBUNAL - QUARTA REGIÃO
Classe: AC - APELAÇÃO CIVEL Processo: 200171000402860 UF: RS Órgão Julgador: TERCEIRA TURMA
Data da decisão: 10/07/2006 Documento: TRF400133523
Fonte DJU DATA: 27/09/2006 PÁGINA: 682
Relator(a) VÂNIA HACK DE ALMEIDA
Decisão A TURMA, POR UNANIMIDADE, NÃO CONHECEU DO APELO DO AUTOR, DOS MUNICÍPIOS DE SÃO SEBASTIÃO/SP, LINHARES/ES, SÃO FRANCISCO DO SUL/SC E TRAMANDAÍ/RRS E NEGOU PROVIMENTO AO APELO DA UNIÃO E À REMESSA OFICIAL E AO APELO DA ANP.
Ementa: ADMINISTRATIVO. MUNICÍPIO DE OSÓRIO. PERCEPÇÃO DE ROYALTIES PELO ARMAZENAMENTO DE PETRÓLEO. CÁLCULOS. AGRAVO RETIDO. MUNICIPIOS QUE POSTULAM INGRESSO COMO LITISCONSORTES PASSIVOS. INTERESSE MERAMENTE ECONÔMICO. RECURSO DO AUTOR QUE NÃO SE CONHECE. IMPROVIMENTO DO RECURSO DA ANP E DA UNIÃO. INTERPRETAÇÃO DA EXPRESSÃO EMBARQUE E DESEMBARQUE DE FORMA A ALCANÇAR O DEPÓSITO - TANCAGEM.
1. O agravo retido não merece ser provido, tendo em vista que cálculos de rateio dos royalties não se constituem em objeto do presente feito, que cuida apenas da nulidade do ato adminsitrativo.
2. Não se conhece de recurso dos Municípios que postulam seu ingresso como litisconsortes passivos necessários, porquanto já inadmitido seu ingresso no pólo passivo da presente relação processual no primeiro grau de jurisdição, em decisão que corretamente não vislumbrou interesse jurídico na demanda e sim mero interesse econômico, conceitos que não se confundem.
[...]” (Grifos acrescidos)

Resta, portanto, afastada a preliminar de integração dos Municípios na lide em comento.

MÉRITO

O Município de Gravatá/PE ajuizou a presente contenda, tendo por objetivo a sua inclusão como beneficiário do pagamento mensal da compensação denominada royalties, nos termos das Leis nº 7.990/89 e nº 9.478/97, suspendendo-se os efeitos da Portaria ANP nº 29/2001 e da Nota Técnica SPG/ANP nº 01/2001.

Em análise à petição inicial, vislumbro que o pedido referente ao recebimento dos royalties toma por base, primeiramente, a dicção do art. 20, § 1º, da Constituição Federal de 1988, abaixo transcrito:

“Art. 20. São bens da União:
I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
(...)
§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração”.

A previsão constitucional guarda consonância com a postura de participação na exploração e de compensação em decorrência da exploração que vinha sendo adotada desde a edição da Lei nº 2.004/53, a qual, em seu art. 27, assegurava aos Estados e aos Territórios onde fizessem a lavra de petróleo e xisto betuminoso e a extração de gás, indenização correspondente a 5% (cinco por cento) sobre o valor do óleo extraído ou xisto ou do gás.

A Lei nº 3.257/57 veio albergar a possibilidade de realização imediata do pagamento aos Municípios, fixando idêntico percentual de indenização.

Com o advento da Constituição Federal de 1988, a regulamentação do seu art. 20, § 1º, coube à Lei nº 7.990/89, sendo imperioso citar o art. 7º, in verbis:

“Art. 7º Art. 7º O art. 27 e seus §§ 4º e 6º, da Lei nº 2.004, de 03 de outubro de 1953, alterada pelas Leis nºs 3.257, de 2 de setembro de 1957, 7.453, de 27 de dezembro de 1985, e 7.525, de 22 de julho de 1986, passam a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 27. A sociedade e suas subsidiárias ficam obrigadas a pagar a compensação financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios, correspondente a 5% (cinco por cento) sobre o valor do óleo bruto, do xisto betuminoso e do gás extraído de seus respectivos territórios, onde se fixar a lavra do petróleo ou se localizarem instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque de óleo bruto ou de gás natural, operados pela Petróleo Brasileiro S.A. - PETROBRÁS, obedecidos os seguintes critérios:
I - 70% (setenta por cento) aos Estados produtores;
II - 20% (vinte por cento) aos Municípios produtores;
III - 10% (dez por cento) aos Municípios onde se localizarem instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque de óleo bruto e/ou gás natural.
(...)
§ 4º É também devida a compensação financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios confrontantes, quando o óleo, o xisto betuminoso e o gás forem extraídos da plataforma continental nos mesmos 5% (cinco por cento) fixados no caput deste artigo, sendo 1,5% (um e meio por cento) aos Estados e Distrito Federal e 0,5% (meio por cento) aos Municípios onde se localizarem instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque; 1,5% (um e meio por cento) aos Municípios produtores e suas respectivas áreas geoeconômicas; 1% (um por cento) ao Ministério da Marinha, para atender aos encargos de fiscalização e proteção das atividades econômicas das referidas áreas de 0,5% (meio por cento) para constituir um fundo especial a ser distribuído entre os Estados, Territórios e Municípios.
(...)
§ 6º Os Estados, Territórios e Municípios centrais, em cujos lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres se fizer a exploração de petróleo, xisto betuminoso ou gás, farão jus à compensação financeira prevista no caput deste artigo." – grifos nossos.

A definição de “instalação marítima ou terrestre de embarque ou desembarque de óleo bruto e/ou gás natural” capaz de dar concretude à regra da compensação financeira veio a ser dada pelo art. 19 do Decreto nº 01, de 11/01/1991. Confira-se:

“Art. 19. A compensação financeira aos Municípios onde se localizarem instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque de óleo bruto ou gás natural será devida na forma do disposto no art. 27, inciso III e § 4º da Lei nº 2.004, de 3 de outubro de 1953, na redação dada pelo art. 7º da Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo, consideram-se como instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque de óleo bruto ou gás natural, as monobóias, os quadros de bóias múltiplas, os píeres de atracação, os cais acostáveis e as estações terrestres coletoras de campos produtores e de transferência de óleo bruto ou gás natural”.

Com base nessa conceituação o Município autor não teria direito à participação governamental nos royalties.

Vejamos se com as alterações da Lei nº 9.478/97, que instituiu a Agência Nacional de Petróleo - ANP e trouxe novo regramento da distribuição de royalties, o Município ora Autor passou ou não a ter direito aos royalties.

Essa nova Lei permitiu que o percentual de até 5% da produção fosse destinado conforme as regras então vigentes da Lei nº 7.990/89 e deu novo destino aos percentuais excedentes a 5%.

Na nova sistemática, a ANP foi autorizada a regular “forma e critério” para a distribuição dos excedentes de 5% devidos aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque. Confira-se o novo regramento dado pela Lei nº 9.478/97:

“Art. 47. Os royalties serão pagos mensalmente, em moeda nacional, a partir da data de início da produção comercial de cada campo, em montante correspondente a dez por cento da produção de petróleo ou gás natural.
§ 1º Tendo em conta os riscos geológicos, as expectativas de produção e outros fatores pertinentes, a ANP poderá prever, no edital de licitação correspondente, a redução do valor dos royalties estabelecido no caput deste artigo para um montante correspondente a, no mínimo, cinco por cento da produção.
§ 2º Os critérios para o cálculo do valor dos royalties serão estabelecidos por decreto do Presidente da República, em função dos preços de mercado do petróleo, gás natural ou condensado, das especificações do produto e da localização do campo.
§ 3º A queima de gás em flares, em prejuízo de sua comercialização, e a perda de produto ocorrida sob a responsabilidade do concessionário serão incluídas no volume total da produção a ser computada para cálculo dos royalties devidos.

Art. 48. A parcela do valor do royalty, previsto no contrato de concessão, que representar cinco por cento da produção, correspondente ao montante mínimo referido no § 1º do artigo anterior, será distribuída segundo os critérios estipulados pela Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989. (Vide Lei nº 10.261, de 2001).

Art. 49. A parcela do valor do royalty que exceder a cinco por cento da produção terá a seguinte distribuição: (Vide Lei nº 10.261, de 2001)
I - quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres:
a) cinqüenta e dois inteiros e cinco décimos por cento aos Estados onde ocorrer a produção;
b) quinze por cento aos Municípios onde ocorrer a produção;
c) sete inteiros e cinco décimos por cento aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, na forma e critério estabelecidos pela ANP;
d) 25% (vinte e cinco por cento) ao Ministério da Ciência e Tecnologia, para financiar programas de amparo à pesquisa científica e ao desenvolvimento tecnológico aplicados à indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis; (Redação dada pela Lei nº 11.097, de 2005)
II - quando a lavra ocorrer na plataforma continental:
a) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento aos Estados produtores confrontantes;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento aos Municípios produtores confrontantes;
c) quinze por cento ao Ministério da Marinha, para atender aos encargos de fiscalização e proteção das áreas de produção;
d) sete inteiros e cinco décimos por cento aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, na forma e critério estabelecidos pela ANP;
e) sete inteiros e cinco décimos por cento para constituição de um Fundo Especial, a ser distribuído entre todos os Estados, Territórios e Municípios;
f) 25% (vinte e cinco por cento) ao Ministério da Ciência e Tecnologia, para financiar programas de amparo à pesquisa científica e ao desenvolvimento tecnológico aplicados à indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis. (Redação dada pela Lei nº 11.097, de 2005)
§ 1° Do total de recursos destinados ao Ministério da Ciência e Tecnologia, serão aplicados no mínimo quarenta por cento em programas de fomento à capacitação e ao desenvolvimento científico e tecnológico nas regiões Norte e Nordeste.
§ 2° O Ministério da Ciência e Tecnologia administrará os programas de amparo à pesquisa científica e ao desenvolvimento tecnológico previstos no caput deste artigo, com o apoio técnico da ANP, no cumprimento do disposto no inciso X do art. 8º, e mediante convênios com as universidades e os centros de pesquisa do País, segundo normas a serem definidas em decreto do Presidente da República.” – (grifos nossos).

Vê-se, pois, que o pagamento dos royalties passou a ter duplo regramento:

1) 5% da produção prevista no contrato de concessão seguem os critérios de distribuição da Lei nº 7.990/89 e do Decreto nº 01/91;

2) o valor excedente deste percentual guia-se pela “forma e critério estabelecidos pela ANP”, conforme o art. 49 da Lei nº 9.478/97.

Reiterando essa divisão de competências para a distribuição dos royalties, o Decreto nº 2.705, de 03/08/1998, estatui:

“Art. 14. A parcela do valor dos royalties previstos no contrato de concessão, correspondentes ao montante mínimo de cinco por cento da produção, será distribuída na forma estabelecida na Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989.

Art. 15. A parcela do valor dos royalties previstos no contrato de concessão, que exceder ao montante mínimo de cinco por cento da produção, será distribuída na forma do disposto no art. 49 da Lei nº 9.478, de 1997.” – destacou-se.

Ao cumprir sua função reguladora, a ANP editou a Portaria nº 29/2001, que tinha a missão de definir “os critérios a serem adotados a partir de 1º de janeiro de 2002, para fins de distribuição do percentual de 7,5% (sete e meio por cento) sobre a parcela do valor dos royalties que exceder a 5% (cinco por cento) da produção de petróleo ou gás natural de cada campo, a ser efetuada aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo ou gás natural”, de acordo com sua ementa. Significa, então, dizer que o conceito da ANP para “instalações de embarque e desembarque de petróleo ou de gás natural”, obviamente se limitando ao espectro excedente de 5%, foi dado pelo §2º do art. 2º dessa Portaria:

“Art. 2º. O percentual de 7,5% (sete e meio por cento) previsto no artigo anterior será distribuído a cada Município onde se localizar a instalação de embarque e desembarque de petróleo ou gás natural, juntamente com os Municípios pertencentes à zona de influência da instalação, na razão direta dos volumes de petróleo ou gás natural, juntamente com os Municípios pertencentes à zona de influência da instalação, na razão direta dos volumes de petróleo e gás natural, expressos em volume de petróleo equivalente, movimentados na respectiva instalação.
(...)
§2º. Para os efeitos deste artigo, consideram-se instalações de embarque e desembarque de petróleo ou de gás natural as estações terrestres coletoras de campos produtores e de transferência de petróleo ou gás natural, as monobóias, os quadros de bóias múltiplas, os quadros de âncoras, os píeres de atracação e os cais acostáveis destinados ao embarque e desembarque de petróleo ou gás natural.”

Com o objetivo de materializar a aplicação dessa Portaria foi elaborada a Nota Técnica SPG/ANP nº 01/2001, trazendo os conceitos das instalações marítimas e terrestres de embarque e desembarque de petróleo ou de gás natural para efeito de distribuição de royalties, a saber:

“As estações terrestres coletoras de campos produtores e de transferência de óleo bruto ou gás natural têm uma característica própria, qual seja a de coletar a produção de petróleo e do gás natural e transferi-los para fora da região produtora. A expressão “coletora de campos produtores” não deixa dúvida quanto à necessidade da instalação estar recebendo (coletando) hidrocarbonetos diretamente de um campo produtor (Figura 2). Estas são as funções essenciais ao enquadramento da instalação na definição legal. A instalação poderá, contudo, se prestar também a outras finalidades, a exemplo de promover a separação primária do petróleo e do gás natural e o armazenamento de tais hidrocarbonetos”. Mais adiante, trazendo o que seria importante para o enquadramento na definição legal diz: “É importante ter presente que o nome em si da instalação não importa muito, nem tampouco importa o fato dela realizar o embarque ou o desembarque de hidrocarbonetos. O que interessa para o enquadramento, (...) em se tratando de instalações terrestres, é o fato dela estar ligada diretamente a um campo produtor e realizar as funções de coletas e de transferência dos hidrocarbonetos produzido”.

Não identifico nessa Nota Técnica extensão de direito à percepção dos royalties aos Municípios por cujo território apenas passam os dutos condutores de petróleo ou de gás natural.

Se as terras, por onde passam esses dutos, são públicas, a ANP deveria ter obtido do Município ora Autor uma concessão de uso real, na forma preconizada no Decreto-lei nº. 271, de 1967, e nessa hipótese seria dispensa licitação pública(Lei nº. 8.666, de 1993, art. 17, § 2º) e, nessa hipótese, talvez até pudesse cobrar algum valor, se as terras por onde passam os dutos forem particulares, estes poderiam exigir alguma verba, porque seria caso de servidão .

Mas não a pretendida compensação financeira e/ou participação no empreendimento.

Após a Constituição da República, com o advento da Lei nº. 7.990, de 1989, a UNIÃO passou a gozar de participação no empreendimento, sendo obrigada a repassar parte para os Estados e Municípios onde funcionam os pontos de exploração ou que sejam base de estações, e estes recebem o repasse do montante arrecadado pela UNIÃO como compensação financeira, porque foram obrigados a realizar gastos de infra-estrutura como o empreendimento, tais como estradas, escolas, postos de saúde, etc.

O que não acontece com os Municípios que estão bem distantes dos empreendimentos e/ou dos pontos de estações, como o ora Autor.

Se de fato a noticiada Nota Técnica tivesse estendido para os Municípios por onde apenas passam os dutos a pretendida participação nos royalties, o que realmente não aconteceu, ainda assim não poderia subsistir porque feriria o § 1º do art. 20 da Constituição da República e os dispositivos das Leis acima referidas.

Se ocorrer algum acidente nos dutos dentro do território do Município ora Autor e, em decorrência do acidente, for esse Município obrigado a realizar alguma despesa pública extraordinária, poderá, no momento próprio, exigir a respectiva indenização, mas não beneficiar-se de uma compensação financeira por gastos que não teve.

Conclusão

Posto isto, rejeito as matérias preliminares e julgo improcedentes os pedidos da petição inicial, condenando o Município ora Autor em verba honorária, que arbitro em 10%(dez por cento) do valor da causa, atualizado a partir do mês seguinte ao da propositura desta ação, pelos índices do manual de cálculos do Conselho da Justiça Federal, mais juros de mora legais, à razão de 0,5%(meio por cento) ao mês, contados da data da citação da execução do julgado, sobre o valor já monetariamente corrigido.

Sem custas, ex lege.

De ofício, submeto esta Sentença ao duplo grau de Jurisdição.

P. R. I.

Recife, 18/06/2007.


Francisco Alves dos Santos Júnior
Juiz Federal da 2ª Vara/PE