Por Francisco Alves dos Santos Júnior
AUTOR: MUNICÍPIO DE GLÓRIA DO GOITA
Adv.: Dr. M A V B, OAB-PE nº ....
RÉU: UNIÃO FEDERAL – FAZENDA NACIONAL
Procurador da Fazenda Nacional: Dr. G de L G, OAB-PE nº .....
Não pode o Tribunal de Contas da União
alterar, no decorrer do exercício financeiro, os coeficientes de participação
dos Municípios no Fundo de Participação dos Municípios – FPM.
Procedência.
“MUNICÍPIO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO. REVISÃO DE ESTIMATIVA POPULACIONAL. REDUÇÃO DO ÍNDICE ANUAL DE PARTICIPAÇÃO. ALTERAÇÃO PROMOVIDA POR DECISÃO NORMATIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APLICAÇÃO IMEDIATA, EM MEIO AO EXERCÍCIO
Não é lícito ao Tribunal de Contas da União promover revisão de índices referentes ao Fundo de Participação dos Municípios – FPM, que devem viger durante todo o exercício financeiro, para os reduzir no curso deste.
Tribunal Pleno, por decisão unânime, deferiu o Mandado de Segurança, nos termos do voto do Relator, Min. Cezar Peluso. Acórdão de 29.04.2004, D.J.U de 21.05.2004, Ementário nº. 2152-2” .
" TRIBUTÁRIO E
CONSTITUCIONAL. FIXAÇÃO DE QUOTAS NO FUNDO DE PARTICIPÇÃO DOS MUNICÍPIOS PARA O
ANO DE 2001. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. IMPOSSIBILIDADE DE REDUÇÃO DO
REPASSE, EM FACE DA OSCILAÇÃO
M as não cabe
antecipação de tutela, quer pelas regras da Lei nº. 9.494, de 1997, ratificadas
pelo C. Supremo Tribunal Federal na ADC nº. 4/DF, quer pelo fato de que as
diferenças de valores ora pleiteadas, entre os publicados na Decisão Normativa
TCU nº. 37, de 2000 e na Decisão Normativa TCU 38, de 2001, deverão ser
atualizadas e gozarão de incidência de juros de mora, com apuração por cálculo
aritmético e requisição via precatório.
Não há necessidade da
perícia, à qual fiz referência na decisão de fls. 89-90, porque os valores
foram publicados com mencionadas Decisões Normativas, sendo pois valores
certos, bastando apenas ser liquidados com a atualização monetária e acréscimo
dos juros de mora.
Conclusão
Recife, 05 de dezembro de 2006.
Francisco
Alves dos Santos Júnior
Desembargador Federal Manoel Erhardt
Relator"
Esse acórdão foi publicado no Diário Oficial da União de 09.05.2008, p. 841-856.
Na sentença que segue, decidiu-se que o Tribunal de Contas da União - TCU não pode modificar, no decorrer do exercício financeiro, o coeficiente pelo qual se apura o valor que cada Município tem a receber do Fundo de Participação dos Municípios.
A União interpôs recurso, mas referida sentença foi mantida pelo E. Tribunal Regional Federal da 5ª Região - TRF/5ªR, em acórdão cuja ementa está transcrita logo após a sentença.
Contra o acórdão desse E. Tribunal, a União interpôs recurso especial, dirigido ao E. Superior Tribunal de Justiça - STJ, que não foi admitido pelo Presidente do TRF/5ªR, tendo a União interposto, contra essa decisão, o recurso denominado de agravo de instrumento que ainda não foi apreciado no E. Superior Tribunal de Justiça-STJ.
Todavia, dificilmente este último E. Tribunal modificará o acórdão do E. TRF/5ªR, pois, conforme se demonstra na sentença, o Colendo Supremo Tribunal Fedeal - STF já decidiu no mesmo sentido do nela consignado.
PODER JUDICIÁRIO
JUSTIÇA FEDERAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
Seção Judiciária de Pernambuco
2ª VARA
Juiz Federal
: FRANCISCO ALVES DOS SANTOS JÚNIOR
Processo nº
2006.83.00.009053-2 CLASSE 29 - AÇÃO ORDINÁRIAAUTOR: MUNICÍPIO DE GLÓRIA DO GOITA
Adv.: Dr. M A V B, OAB-PE nº ....
RÉU: UNIÃO FEDERAL – FAZENDA NACIONAL
Procurador da Fazenda Nacional: Dr. G de L G, OAB-PE nº .....
Registro
nº ...........................................
Certifico
que eu, .................., registrei
esta Sentença às fls..........
Recife,
...../...../2006.
Sentença
Ementa:
- CONSTITUCIONAL E
ADMINISTRATIVO. COTAS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. PRAZO PARA
FIXAÇÃO DOS ÍNDICES. INALTERABILIDADE.
Vistos etc.
MUNICÍPIO DE GLÓRIA DO GOITÁ, qualificado na Inicial,
ajuizou, em 30.06.2006, a presente “AÇÃO ORDINÁRIA COM PEDIDO DE TUTELA
ANTECIPADA INALDITA ALTERA PARS” contra a UNIÃO FEDERAL, aduzindo, em síntese,
que faz jus ao repasse do Fundo de Participação Federal – FPM por expressa
previsão constitucional; que o coeficiente do FPM que cabe a cada Município
seria determinado pelo Tribunal de Contas da União e que este teria usado a
Decisão Normativa de n.º 38/2001 para repassar os valores no período de julho a
dezembro do exercício de 2001, mas deveria ter aplicado a Decisão Normativa de
n.º37/2000, posto que esta teria fixado o coeficiente de cálculo do FPM para
todo o exercício de 2001; que a Decisão Normativa nº 38/2001 teria reduzido o
valor do coeficiente destinado ao cálculo das quotas do FPM, porém não poderia
ter sido utilizada por ter passado a vigorar a partir do dia 01.07.01, ou seja,
no mesmo exercício previsto para a incidência normativa da Decisão n.º 37/2000,
configurando violação à regra da anualidade e ao Art. 244 do Regimento Interno
do Tribunal de Contas; que essa mudança na incidência da Decisão Normativa
teria trazido redução no valor repassado, o que teria acarretado endividamento
do Autor. Afirmou estarem presentes os requisitos necessários para a
antecipação dos efeitos da tutela. Teceu outros comentários e transcreveu
decisões. Ao final, requereu que fosse concedida liminar, inaldita altera pars, determinando o repasse dos futuros recursos
provenientes do FPM com acréscimo dos valores apurados na planilha constante na
Inicial, e por via da conseqüência, a inclusão dos valores correspondentes à
diferença gerada e não repassada ao Autor, nos meses de julho a dezembro de
2001, tudo em parcela única, ou no mesmo número de meses a se vencer e que
corresponda ao mesmo número de meses devidos; que a Ré fosse compelida a
informar a este Juízo e à secretaria de finanças do Autor, mensalmente, quando
do repasse constitucional do FPM, e o valor discriminado, sob pena de aplicação
de multa diária de 10 % (dez por cento) sobre os valores não repassados no
referido período de 2001. Ademais, requereu que os pedidos fossem julgados
procedentes, que houvesse a incidência de juros e de correção monetária sobre o
valor devido, que fosse determinada a citação da Ré e a intimação do Ministério
Público, além da condenação da Ré em honorários no percentual de 20% sobre o
valor total da condenação. Fez protesto de estilo. Atribuiu valor à causa e
instruiu a Inicial com documentos de fls. 16/63.
Regularmente citada e intimada, a União Federal
(Fazenda Nacional) apresentou Contestação e manifestou-se sobre o pedido de
concessão de liminar às fls. 77/88, argumentando, em resumo, que não poderiam
ser antecipados os efeitos da tutela, posto tratar-se hipótese controversa; que os coeficientes dependeriam exclusivamente do número
de habitantes do Município, e que o legislador
teria fixado mecanismos de apuração e aplicação de acordo com o referido
dado variável; que a Decisão Normativa n.º 38/2001 seria um ato jurídico
perfeito e que estaria de acordo com o Art. 97 da Lei Complementar n.º 91/97
que prevê a revisão das quotas com periodicidade anual, baseada em dados
oficiais de população produzidos pelo IBGE. Ao final, requereu a improcedência
dos pedidos e a condenação do Autor ao ônus da sucumbência. Fez protesto de
estilo. Pediu deferimento.
Às fls. 89/90, Decisão fundamentada indeferiu o pedido
de concessão de liminar.
Devidamente intimada para manifestar-se sobre a
manifestação da União, o Autor não se pronunciou.
Vieram os autos conclusos para julgamento.
É o relatório.
Fundamentação
O
julgamento deste feito independe de dilação probatória, pois, se procedentes os
pleitos da petição inicial, a apuração do real valor será feito na fase
executiva.
Matéria
Preliminar
Preliminarmente
e de ofício cabe a este juízo determinar a modificação da autuação do nome da
Parte Autora de “Prefeitura Municipal de Glória do Goitá” para “Município de
Glória do Goitá”, porque Prefeitura Municipal não tem capacidade processual,
por não ter personalidade jurídica própria, sendo mero órgão do Município.
Este, sim, tem personalidade jurídica própria e portanto capacidade processual
e legitimidade ad causam(arts. 18 e 29 da
Constituição da República c/c art. 12-II do Código de Processo Civil).
Antecipação
da Tutela
Já foi
objeto da decisão de fls. 89-90, decisão essa que merece ser ratificada.
Matéria
de Mérito
1. Insurge-se
o Município-Autor contra a Decisão Normativa TCU nº. 38, de 2001, que reduziu
os valores de sua cota-participação no Fundo de Participação dos Municípios –
FPM, que tinham sido fixados na Decisão Normativa TCU nº. 37,de 2000, para o
exercício financeiro de 2001, fixação essa que obedeceu ao princípio da
anualidade, aplicável nas finanças públicas por expressa previsão no § 5º do
art. 165 da Constituição da República e no art. 34 da Lei nº 4.320, de 1964.
A UNIÃO, em
contestação assinada pelo Procurador da Fazenda Nacional, Dr. Gilberto de Lima
Guimarães(fls. 77-88), quanto ao mérito,
sustenta, basicamente, que, como o dado populacional varia a cada momento, em
função de inúmeros fatores, e como no Brasil esse dado é apurado pelo IBGE a
cada dez anos, tendo em vista o princípio da praticidade ou praticabilidade, dentro
do período decenal admite-se o uso das estimativas populacionais, aceitando-se
as diferenças como “parte das ‘regras do jogo’”. E chega a sustentar que a
Decisão Normativa TCU fixou valores para o exercício de 2002: “Foram
observados, para o exercício de 2002, o art. 102 da Lei Orgânica do TCU e o
art. 92 do Código Tributário Nacional, ...”(fls. 82 dos autos).
2. Realmente,
o art. 92 do Código Tributário Nacional estabelece que o Tribunal de Contas da
União, até o último dia útil de cada exercício, comunicará ao Banco do Brasil
S/A os coeficientes individuais de participação de cada Estado e do Distrito
Federal, calculados na forma do disposto no seu art. 88, e de cada Município, calculados na forma do disposto no seu art. 91,
que prevalecerão para todo o exercício subseqüente.
Trata-se da
fixação dos valores dos Fundos Constitucionais Tributários, previstos no artigo
159 da Constituição da República.
A Decisão
Normativa TCU nº. 38, de 02.07.2001, desrespeitou o referido art. 92 do Código
Tributário Nacional e alterou tais coeficientes para o ano de 2001, em junho de
tal ano, que tinham sido fixados pela Decisão Normativa TCU nº. 37, publicada
em 30.12.2000, quando o exercício financeiro de 2001 já esta em plena fluência.
Ao
contrário do alegado na defesa da UNIÃO, os novos coeficientes publicados com a
Decisão Normativa TCU nº. 38, de julho de 2001, não foram destinados ao
exercício de 2002, mas sim alteraram os coeficientes do exercício de 2001, que
tinham sido fixados na forma prevista no mencionado art. 92 do Código
Tributário Nacional, pela Decisão Normativa nº. 37, de dezembro de 2000.
3. Os
redutores da Lei Complementar nº. 91, de 22.12.1997, podem e devem ser
aplicados, mas sempre para o exercício financeiro seguinte, observando-se as
regras do Código Tributário Nacional.
4. Aliás, a atual Lei Orgânica
do Tribunal de Contas da União, Lei nº. 8.443, de 16.07.1992, estabelece no seu
art. 102:
“Art. 102. A Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) ou entidade congênere fará
publicar no Diário Oficial da União, até o dia 31 de agosto de cada ano, e para
os fins previstos no inciso VI do art. 1° desta lei, a relação das populações
por Estados e Municípios.
§ 1° Os
interessados, dentro do prazo de vinte dias da publicação, poderão apresentar
reclamações fundamentadas à Fundação IBGE, que decidirá conclusivamente.
§ 2° Até o dia 31
de outubro de cada ano, a Fundação IBGE encaminhará ao Tribunal de Contas da
União a relação referida neste artigo.”.
O
mencionado art. 1º-VI dessa Lei reza:
“Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo,
compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta lei:
VI - efetuar, observada a legislação
pertinente, o cálculo das quotas referentes aos fundos de participação a que
alude o parágrafo único do art. 161 da Constituição Federal, fiscalizando a
entrega dos respectivos recursos;”.
Supõe-se que essa sistemática
tenha sido observada no ano 2000, para que o Tribunal de Contas da União
editasse a Decisão Normativa TCU nº. 37, em dezembro de 2000.
É verdade que o prazo dado ao
IBGE, 31 de agosto, para a publicação acima indicada, é por demais prejudicial
aos Estados, Distrito Federal e Municípios, pois essa é a data limite para que
os respectivos Chefes do Poder Executivo apresentem os projetos de Leis do
Orçamento Anual aos seus Poderes Legislativos(inciso III do § 2º do art. 35 do
ADCT da Constituição da República), de forma que estão encaminhando tais
projetos utilizando-se de estimativas próprias, antes da publicação oficial do
IBGE.
O ideal seria que o IBGE
fizesse tal publicação pelo menos até a 15 de março de cada ano, data limite
para o Chefe do Poder Executivo apresentarem o projeto da Lei de Diretrizes
Orçamentárias(inciso II do § 2º do art. 35 do ADCT da mesma Carta).
E o art. 92 do Código
Tributário Nacional deveria ser alterado, nele ficando determinado que Tribunal de Contas da União deveria ser
obrigado a comunicar ao Banco do Brasil S/A, até a data limite para o Poder
Legislativo votar o referido projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, qual
seja, 17 de julho de cada ano(final do inciso II do § 2º do art. 35 do ADCT da
Constituição da República c/c o art. 57 dessa Carta, com redação dada pela
Emenda Constitucional nº. 50, de 2006).
Então, com os dados oficiais do
IBGE e do Tribunal de Contas da União, os Chefes dos Executivos dessas Unidades
da Federação poderiam apresentar, nos seus projetos da Lei do Orçamento Anual(cuja
data limite para apresentação ao Poder Legislativo é 31 de agosto de cada ano,
cfr. inciso III do § 2º do art. 35 do ADCT da Constituição da República) ,
estimativa mais segura da receita relativa à parcela de cada uma no Fundo de
Participação dos Municípios – FPM, para o exercício subseqüente.
5. Portanto, em face da
sistemática acima analisada, o Município-autor e todos os demais Municípios do
País, já são por demais sacrificados quanto aos dados na elaboração da sua
legislação orçamentária, de forma que permitir que o Tribunal de Contas da
União altere os índices de participação de cada Município dentro do exercício
em que as Leis Orçamentárias, editadas no exercício anterior, estejam em plena
execução, seria admitir a possibilidade de o Tribunal de Contas da União poder
desorganizar por completo as finanças de cada Município, principalmente dos
pequenos Municípios, como o ora Autor, que têm nos valores do Fundo de
Participação dos Municípios – FPM sua principal receita.
6. Deflui-se do texto da
Decisão Normativa nº. 38, de 20.06.2001, acostada com a petição inicial às fls.
37, que ela decorreu de uma Decisão do Plenário do Tribunal de Contas da União,
que teria sido lançada nos autos do processo do processo nº. TC-016.530/2000-8.
Nos autos da ação ordinária,
processo nº. 2006.83.00.009430-6, proposta pelo Município de Buenos Aires, em
tramitação nesta 2ª Vara Federal, a UNIÃO, em contestação assinada pelo
Procurador da Fazenda Nacional, Dr.
Stevenson Granja Paiva(fls. 63 daqueles autos),
alegou que mencionado processo administrativo decorrera de impugnações
feitas pelos Municípios de Touros-RN e Campos Belos-GO, tendo sido a daquele
rejeitada por intempestividade e a deste acolhida e provida, obrigando o
Tribunal de Contas da União a alterar os valores dos coeficientes apresentados
com a Decisão Normativa TCU nº. 37, de 2000, que foi elaborada à luz do art. 92
do Código Tributário Nacional, por meio da noticiada Decisão Normativa TCU nº.
38, de 2001, para o exercício de 2001, o que, como acima demonstrado, não é
cabível.
7. Não há dúvida, portanto, que
o feito procede e nesse sentido o Município-autor, com propriedade, invocou um
r. precedente do C. Supremo Tribunal Federal e outro do E. Tribunal Regional
Federal 5ª Região, verbis:
C.
Supremo Tribunal Federal, Plenário
Não é lícito ao Tribunal de Contas da União promover revisão de índices referentes ao Fundo de Participação dos Municípios – FPM, que devem viger durante todo o exercício financeiro, para os reduzir no curso deste.
Tribunal Pleno, por decisão unânime, deferiu o Mandado de Segurança, nos termos do voto do Relator, Min. Cezar Peluso. Acórdão de 29.04.2004, D.J.U de 21.05.2004, Ementário nº. 2152-
E. Tribunal
Regional Federal 5ª Região, 3ª Turma
1-O art. 91, § 3º, do CTN, determina que a
revisão das quotas do FPM seja feita anualmente, com base em dados oficiais de
população produzidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística – IBGE.
2-O TCU, em 13.12.2000, fez publicar a
Decisão Normativa nº. 37, que utilizou como base de cálculo da quota de
participação do Município apelante, para o exercício seguinte(2001), uma
população municipal estimada em 10.289(dez mil, duzentos e oitenta e nove)
habitantes, segundo dados fornecidos pelo IBGE; não poderia estabelecer novos
percentuais para aquele ano, mesmo tendo o IBGE concluído que houve uma redução
populacional para 9.125(nove mil, cento e vinte e cinco) habitantes(fls. 16),
pois já existia a fixação dos respectivos índices para o referido exercício,
com base na citada decisão normativa.
3-Apelação provida.
4-Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional
Federal da 5ª Região, por unanimidade, dar provimento à Apelação, nos termos do
relatório, voto da Desembargadora Federal Carolina Lins Pereira e Notas
Taquigráficas constantes nos autos, que passam a integrar o presente julgado”.
Posto isso: a) preliminarmente e de ofício determino
que se substitua no pólo ativo a “Prefeitura do Município de Glória do Goitá”
por “Município de Glória do Goitá”; b) incidenter tantum, declaro a ilegalidade
da Decisão Normativa TCU nº. 38, de 2001; c) julgo procedentes os pedidos desta
ação e condeno a UNIÃO a pagar ao Município-autor as diferenças apontadas na
petição inicial e não impugnadas pela Requerida, relativas às suas cotas de
participação no Fundo de Participação dos Municípios – FPM do ano de 2001,
apuradas no ano de 2000, pelo IBGE e publicadas na Decisão Normativa TCU nº.
37, de 2000, com correção monetária pelos índices do manual de cálculos do
Conselho da Justiça Federal, desde a data dos efetivos vencimentos, e
acrescidas de juros de mora legais, à razão de 0,5%(meio por cento) ao mês,
contados da data da citação(art. 219 do Código de Processo Civil) e incidentes
sobre os valores já monetariamente atualizados.
Outrossim, condeno a UNIÃO em verba honorária que,
tendo em vista o esforço e dedicação do Patrono do Município-autor, Dr. Márcio
Alexandre Valença Belchior, arbitro em 20%(vinte por cento) do valor total da
condenação.
De ofício, submeto esta Sentença ao duplo grau de
jurisdição.
P.R. I.
Conforme dito no texto acima de apresentaça dessa causa, a sentença supra foi mantida pelo E. Tribunal Regional Federal da 5ª Região - TRF/5ªR, cujo acórdão teve a seguinte ementa:
"TRIBUTÁRIO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. COEFICIENTE INDIVIDUAL DE PARTICIPAÇÃO. ANUALIDADE.
1. Sentença que reconhece ilegal a alteração promovida, no curso do exercício financeiro de 2001, dos coeficientes individuais fixados para distribuição dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios.
2. "Ñão é lícito ao Tribunal de Contas da União promover revisão de índices referentes ao Fundo de Participação dos Municípios, que devem viger durante todo o exercício financeiro, para os reduzir no curso deste"(MS nº 24.098-9/DF, STF, Pleno, Rel. Ministro Cézar Peluso).
3. Apelação e remessa oficial não providas.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de AC 411242-PE, em que são partes as acima mencionadas, ACORDAM os Desembargadores Federais da Segunda Turma do TRF da 5a. Região, por unanimidade, em negar provimento à apelação e à remessa oficial, nos termos do relatório, voto e notas taquigráficas constantes dos autos, que ficam fazendo parte do rpesente julgado.
Recife, 22 de abril de 2008.Desembargador Federal Manoel Erhardt
Relator"
Esse acórdão foi publicado no Diário Oficial da União de 09.05.2008, p. 841-856.
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