PRAZOS DE PRESCRIÇÃO DE PRETENSÕES DOS ADMINISTRADOS EM FACE DE ENTES PÚBLICOS À LUZ DO DECRETO Nº 20.910, DE 1932, E DO DECRETO-LEI Nº 4.597, DE 1942.

                                   Por Francisco Alves dos Santos Júnior.[1]

Tópico I – INTRODUÇÃO

Atualmente, não há dúvida de que a segurança das relações jurídicas, fixando a certeza no mundo jurídico, e a paz pública são os principais fundamentos justificadores existência da prescrição e da decadência.[2]

Registro que não trataremos, neste trabalho, da decadência, mas apenas da prescrição das pretensões[3] dos Administrados,  regida pelo vetusto Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932,[4] e da sua extensão para as Estatais indicadas no art. 2º do Decreto-lei nº 4.597, de 19.08.1942(“Art. 2º O Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que regula a prescrição qüinqüenal, abrange as dívidas passivas das autarquias, ou entidades e órgãos paraestatais, criados por lei e mantidos mediante impostos, taxas ou quaisquer contribuições, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como a todo e qualquer direito e ação contra os mesmos.”), em face das pessoas jurídicas de direito público União, Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas Autarquias e Fundações[5], e também frente a Empresas Públicas Federais que exercem atividades monopolizadas, como, por exemplo, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – EBCT, as quais, segundo o Plenário do Supremo Tribunal Federal, têm natureza autárquica[6].

Examinaremos também os efeitos das novas Leis Gerais e de novas Leis Especiais ou Específicas nesse campo do direito administrativo, especialmente se podem ou não alterar o estabelecido no Decreto nº 20.910, de 1932, e no Decreto-lei nº 4.597, de 1942.

Tópico II – Leis Gerais: aplicação subsidiária frente aos prazos de prescrição do Decreto nº 20.910, de 1932.

Alguns juristas, mencionados no julgado da 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, cuja ementa é abaixo transcrita, quando do advento do atual Código Civil de 2002, sustentaram que o prazo de prescrição quinquenal do Decreto nº 20.910, de 1932, teria sido reduzido para 3 (três) anos e passara a ser regido pelo inciso V do § 3º do art. 206 desse Código. Todavia, essa tese, embora tenha sido adotada em alguns julgados de algumas Turmas do Superior Tribunal de Justiça, findou por ser afastada por sua Primeira Seção (reunião de Turmas especializadas em direito público), a qual, em julgado sob efeito repetitivo, adotou o sedimentado entendimento doutrinário, no sentido de que a Lei Geral (caso do Código Civil) não altera a Legislação Especial (caso do Decreto nº 20.910, de 1932 e suas alterações e de outras Leis especiais que tratam de assuntos específicos, como as Leis Previdenciárias, Tributárias, etc.).

Aqueles juristas baseavam-se, principalmente, na regra do art. 10 do Decreto nº 20.910, de 1932, que tem a seguinte redação:

“Art. 10. O disposto nos artigos anteriores não altera as prescrições de menor prazo, constantes das leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas às mesmas regras”

Ocorre que nesse dispositivo estabeleceu-se regra que privilegiava os diplomas legais então vigentes, mas nela não se  autorizou que o Decreto nº 20.910, de 1932, viesse a ser alterado por regras consignadas em Leis de cunho geral, como as do Código Civil.

Mencionado Decreto só poderá ser alterado por Lei específica ou especial, relativa a direito administrativo, ou seja, referente às relações dos Entes Públicos acima mencionados com os Administrados e vice-versa.

Eis a ementa desse importante julgado da 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, em Recurso Especial de efeito repetitivo:

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA (ARTIGO 543-C DO CPC). RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. PRESCRIÇÃO. PRAZO QUINQUENAL (ART. 1º DO DECRETO 20.910/32) X PRAZO TRIENAL (ART. 206, § 3º, V, DO CC). PREVALÊNCIA DA LEI ESPECIAL. ORIENTAÇÃO PACIFICADA NO ÂMBITO DO STJ. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO.

1. A controvérsia do presente recurso especial, submetido à sistemática do art. 543-C do CPC e da Res. STJ n 8/2008, está limitada ao prazo prescricional em ação indenizatória ajuizada contra a Fazenda Pública, em face da aparente antinomia do prazo trienal (art. 206, § 3º, V, do Código Civil) e o prazo quinquenal (art. 1º do Decreto 20.910/32).

2. O tema analisado no presente caso não estava pacificado, visto que o prazo   prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública era defendido de maneira antagônica nos âmbitos doutrinário e jurisprudencial. Efetivamente, as Turmas de Direito Público desta Corte Superior divergiam sobre o tema, pois existem julgados de ambos os órgãos julgadores no sentido da aplicação do prazo prescricional trienal previsto no Código Civil de 2002 nas ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública. Nesse sentido, o seguintes precedentes:  REsp 1.238.260/PB, 2ª Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 5.5.2011; REsp 1.217.933/RS, 2ª Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 25.4.2011; REsp 1.182.973/PR, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJe de 10.2.2011; REsp 1.066.063/RS, 1ª Turma, Rel. Min. Francisco Falcão, DJe de 17.11.2008; EREspsim 1.066.063/RS, 1ª Seção, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 22/10/2009). A tese do prazo prescricional trienal também é defendida no âmbito doutrinário, dentre outros renomados doutrinadores: José dos Santos Carvalho Filho ("Manual de Direito Administrativo", 24ª Ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Júris, 2011, págs. 529/530) e Leonardo José Carneiro da Cunha ("A Fazenda Pública em Juízo", 8ª ed, São Paulo: Dialética, 2010, págs. 88/90).

3. Entretanto, não obstante os judiciosos entendimentos apontados, o atual e consolidado entendimento deste Tribunal Superior sobre o tema é no sentido da aplicação do prazo prescricional quinquenal - previsto do Decreto 20.910/32 -  nas ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública, em detrimento do prazo trienal contido do Código Civil de 2002.

4. O principal fundamento que autoriza tal afirmação decorre da natureza especial do Decreto 20.910/32, que regula a prescrição, seja qual for a sua natureza, das pretensões formuladas contra a Fazenda Pública, ao contrário da disposição prevista no Código Civil, norma geral que regula o tema de maneira genérica, a qual não altera o caráter especial da legislação, muito menos é capaz de determinar a sua revogação. Sobre o tema: Rui Stoco ("Tratado de Responsabilidade Civil". Editora Revista dos Tribunais, 7ª Ed. - São Paulo, 2007; págs. 207/208) e Lucas Rocha Furtado ("Curso de Direito Administrativo". Editora Fórum, 2ª Ed. - Belo Horizonte, 2010; pág.

1042).

5. A previsão contida no art. 10 do Decreto 20.910/32, por si só, não autoriza a afirmação de que o prazo prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública foi reduzido pelo Código Civil de 2002, a qual deve ser interpretada pelos critérios histórico e hermenêutico. Nesse sentido: Marçal Justen Filho ("Curso de Direito Administrativo". Editora Saraiva, 5ª Ed. - São Paulo, 2010; págs. 1.296/1.299).

6. Sobre o tema, os recentes julgados desta Corte Superior: AgRg no AREsp 69.696/SE, 1ª Turma, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe de 21.8.2012; AgRg nos EREsp 1.200.764/AC, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe de 6.6.2012; AgRg no REsp 1.195.013/AP, 1ª Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe de 23.5.2012; REsp 1.236.599/RR, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJe de 21.5.2012; AgRg no AREsp 131.894/GO, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 26.4.2012; AgRg no AREsp 34.053/RS, 1ª Turma, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe de 21.5.2012; AgRg no AREsp 36.517/RJ, 2ª Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 23.2.2012; EREsp 1.081.885/RR, 1ª Seção, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe de 1º.2.2011.

7. No caso concreto, a Corte a quo, ao julgar recurso contra sentença que reconheceu prazo trienal em ação indenizatória ajuizada por particular em face do Município, corretamente reformou a sentença para aplicar a prescrição quinquenal prevista no Decreto 20.910/32, em manifesta sintonia com o entendimento desta Corte Superior sobre o tema.

8. Recurso especial não provido. Acórdão submetido ao regime do artigo 543-C, do CPC, e da Resolução STJ 08/2008.”[7].

No entanto, no que os Diplomas legais específicos, que tratam da prescrição nas relações com os Entes Públicos acima referidos, forem omissos, podem ser aplicadas subsidiariamente as regras do Código Civil, do Código de Processo Civil, do Processo Judicial Eletrônico e ou de outros diplomas gerais. E aqui destaco algumas regras desses dois Códigos e da Lei do Processo Judicial Eletrônico que, a nosso sentir, podem ser aplicadas nas relações de direito administrativo, no campo da prescrição.

Eis, a título de exemplo, algumas regras do Código Civil que podem ser aplicadas subsidiariamente na prescrição às pretensões dos Administrados contra a Fazenda Pública, regidas pelo Decreto nº 20.910, de 1932 e Decreto nº 4.597, de 1942, além da primeira parte do seu já invocado art. 189: “Art. 190. A exceção prescreve no mesmo prazo em que a pretensão.”; “Art. 192. Os prazos de prescrição não podem ser alterados por acordo das partes.”; “Art. 195. Os relativamente incapazes e as pessoas jurídicas têm ação contra os seus assistentes ou representantes legais, que derem causa à prescrição, ou não a alegarem oportunamente”; “Art. 196. A prescrição iniciada contra uma pessoa continua a correr contra o seu sucessor”; “Art. 198. Também não corre a prescrição: I - contra os incapazes de que trata o art. 3^o; II - contra os ausentes do País em serviço público da União, dos Estados ou dos Municípios; III - contra os que se acharem servindo nas Forças Armadas, em tempo de guerra.”; “Art. 199. Não corre igualmente a prescrição: I - pendendo condição suspensiva; II - não estando vencido o prazo; III - pendendo ação de evicção”; “Art. 200. Quando a ação se originar de fato que deva ser apurado no juízo criminal, não correrá a prescrição antes da respectiva sentença definitiva.”; “Art. 201. Suspensa a prescrição em favor de um dos credores solidários, só aproveitam os outros se a obrigação for indivisível.”; “Art. 202. (..) dar-se-á: I - por despacho do juiz, mesmo incompetente, que ordenar a citação, se o interessado a promover no prazo e na forma da lei processual; II - por protesto, nas condições do inciso antecedente; III - por protesto cambial; IV - pela apresentação do título de crédito em juízo de inventário ou em concurso de credores; V - por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor; VI - por qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe reconhecimento do direito pelo devedor. Parágrafo único. (...).”; “Art. 203. A prescrição pode ser interrompida por qualquer interessado.”; “Art. 204. A interrupção da prescrição por um credor não aproveita aos outros; semelhantemente, a interrupção operada contra o co-devedor, ou seu herdeiro, não prejudica aos demais coobrigados.§ 1^o A interrupção por um dos credores solidários aproveita aos outros; assim como a interrupção efetuada contra o devedor solidário envolve os demais e seus herdeiros.§ 2^o A interrupção operada contra um dos herdeiros do devedor solidário não prejudica os outros herdeiros ou devedores, senão quando se trate de obrigações e direitos indivisíveis.§ 3^o A interrupção produzida contra o principal devedor prejudica o fiador.”.

No mesmo sentido, destaco exemplos de regras do Código de Processo Civil que podem ser aplicadas subsidiariamente à prescrição sob análise:  “Art. 104.  O advogado não será admitido a postular em juízo sem procuração, salvo para evitar preclusão, decadência ou prescrição, ou para praticar ato considerado urgente.”; “Art. 240.  A citação válida, ainda quando ordenada por juízo incompetente, induz litispendência, torna litigiosa a coisa e constitui em mora o devedor, ressalvado o disposto nos arts. 397 e 398 da Lei n^o 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil). § 1^o (...); § 2^o Incumbe ao autor adotar, no prazo de 10 (dez) dias, as providências necessárias para viabilizar a citação, (...); § 3^o A parte não será prejudicada pela demora imputável exclusivamente ao serviço judiciário; § 4^o (...).”; “Art. 244. Não se fará a citação, salvo para evitar o perecimento do direito: I - de quem estiver participando de ato de culto religioso; II - de cônjuge, de companheiro ou de qualquer parente do morto, consanguíneo ou afim, em linha reta ou na linha colateral em segundo grau, no dia do falecimento e nos 7 (sete) dias seguintes; III - de noivos, nos 3 (três) primeiros dias seguintes ao casamento; IV - de doente, enquanto grave o seu estado”.

Alguns prazos, que têm reflexo na prescrição sob estudo, da Lei nº 11.419, de 19.12.2006, que trata do processo judicial eletrônico, também podem ser aplicados subsidiariamente, especialmente as regras do § 6º do seu art. 5º (“Art 5º (...). § 6^o  As intimações feitas na forma deste artigo, inclusive da Fazenda Pública, serão consideradas pessoais para todos os efeitos legais.”) e as regras do seu art. 6º(“Art. 6^o  Observadas as formas e as cautelas do art. 5^o desta Lei, as citações, inclusive da Fazenda Pública, excetuadas as dos Direitos Processuais Criminal e Infracional, poderão ser feitas por meio eletrônico, desde que a íntegra dos autos seja acessível ao citando.”).

Note-se que não coloquei, no rol dos dispositivos do Código Civil, que se aplicam subsidiariamente ao prazo de prescrição ora sob estudo, as regras do art. 193(“Art. 193. A prescrição pode ser alegada em qualquer grau de jurisdição, pela parte a quem aproveita”), porque há idêntica regra no art. 4º do Decreto-lei nº 4.597, de 1942, que alterou o Decerto nº 20.910, de 1932, ambos considerados Leis especiais ou específicas que prevalecem ao diploma legal geral que é o mencionado Código. Com efeito, eis a redação do referido art. 4º do Decreto-lei nº 4.597, de 1942:

 “Art., 4º As disposições do artigo anterior aplicam-se desde logo a todas as dívidas, direitos e ações a que se referem, ainda não extintos por qualquer causa, ajuizados ou não, devendo prescrição ser alegada e decretada em qualquer tempo e instância, inclusive nas execuções de sentença.”(Negritei).

Também, pela mesma razão não coloquei no rol supra as regras do caput do art. 202(“Art. 202 - A interrupção da prescrição, que somente poderá ocorrer uma vez, dar-se-á:”) do Código Civil, porque o art. 8º do Decreto nº 20.910, de 1932, já tinha regra idêntica:  “Art. 8º A prescrição somente poderá ser interrompida uma vez.”.

O inciso I (“I - por despacho do juiz, mesmo incompetente, que ordenar a citação, se o interessado a promover no prazo e na forma da lei processual”) do art. 202 do vigente Código Civil e o § 2º(“§ 1^o A interrupção da prescrição, operada pelo despacho que ordena a citação, ainda que proferido por juízo incompetente,(...)”) do art. 240 do vigente Código de Processo Civil aplicam-se aos processos envolvendo a matéria objeto deste estudo, porque não se chocam com o art. 7º (“Art. 7º. A citação inicial não interrompe a prescrição quando, por qualquer motivo, o processo tenha sido anulado”) do Decreto nº 20.910, de 1932, dispositivo este que continua vigente, de forma que o prazo de prescrição dos processos com fundamento nesse Decreto só se interrompem pela citação válida da Fazenda Pública, considerando-se, todavia, válida a citação efetuada à luz dos mencionados dispositivos do Código Civil e do Código de Processo Civil, aqui aplicáveis subsidiariamente, todavia, não “retroagirá à data de propositura da ação.”, como consta do final acima transcrito § 2º do art. 240 do vigente Código de Processo Civil, conforme debateremos abaixo, no tópico .......

A nosso ver, o indicado art. 7º do Decreto nº 20.910, de 1932, persiste apenas com relação a ações judiciais nos quais Administrados busquem a realização de pretensões cujos prazos de prescrição sejam os regidos por esse Decreto nº 20.910, de 1932 e pelo Decreto nº 4.597, de 1942.

Também não se aplica, pelas razões já aduzidas, nem mesmo subsidiariamente, o Parágrafo Único do art. 202 do vigente Código Civil(“Parágrafo único. A prescrição interrompida recomeça a correr da data do ato que a interrompeu, ou do último ato do processo para a interromper.”), porque o Decreto nº 20.910, de 1932, tem regra semelhante e mais abrangente (“Art. 9º A prescrição interrompida recomeça a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu ou do último ato ou termo do respectivo processo.”), regra essa que foi alterada por meio de diploma legal específico, o acima referido Decreto-lei nº 4.597, de 1942, cujo respectivo art. 3º tratou ainda mais amplamente dessa matéria, verbis:

“Art. 3º A prescrição das dívidas, direitos e ações a que se refere o Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, somente pode ser interrompida uma vez, e recomeça a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu, ou do último do processo para a interromper; consumar-se-á a prescrição no curso da lide sempre que a partir do último ato ou termo da mesma, inclusive da sentença nela proferida, embora passada em julgado, decorrer o prazo de dois anos e meio.”. [8]

Tópico III – Alguns Exemplos de Leis Especiais ou Específicas de determinados ramos do Direito, que prevalecem frente ao Decreto nº 20.910, de 1932.

        Destaco ainda que as pretensões dos Administrados contra a Fazenda Pública e Estatais acima referidas em determinadas áreas do direito, indicadas como exemplos abaixo, para as quais hajam prazos prescricionais fixados em Leis especiais ou específicas, submetem-se a tais Leis, pelo princípio da especialização e pelo entendimento acima transcrito da 1º Seção do Superior Tribunal de Justiça, ou seja, ficam à margem das regras do Decreto nº 20.910, de 1932 e do Decreto-lei 4.597, de 1942 e submetidas às respectivas Leis específicas.

Assim temos:

Subtópico III.1  – Direito Administrativo

Os fatos enquadrados no art. 1º-C da Lei nº 9.494, de 1997, que tem a seguinte redação: “Art 1º-C - Prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos." , redação essa que lhe foi dada pela Medida Provisória nº 2.180-35, de 24.08.2001.

Registre-se que mencionada Medida Provisória, por força do art. 2º(“Art. 2º As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.”) da Emenda Constitucional nº 32, de 11.09.2001(Diário Oficial da União de 12.09.2001), não tem prazo para ser transformada em Lei.

Note que este dispositivo estendeu o mesmo prazo para pretensões a Pessoas Jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, que são as terceirizadas, aquelas contratadas pela Administração Direta e pelas Estatais da Administração Indireta. E essa regra legal tem respaldo no § 6º (“§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”) do art. 37 da vigente Constituição.

Penso, todavia, que as demais regas do Decreto nº 20.910, de 1932, com as alterações do Decreto=lei nº 4.597, de 1942, que serão abaixo examinadas, aplicam-se aos processos administrativos e judiciais envolvendo pleitos cujo prazo de prescrição seja o fixado no ora enfocado art. 1º -C da Lei nº 9.494, de 1997.

Subtópico III.2 - Direito Tributário

Os prazos de decadência e prescrição das pretensões de natureza tributária dos Administrados frente à Fazenda Pública, decorrentes de pagamentos indevidos de tributos, são tratados, basicamente, no Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172, de 1966, artigos 168-169, com as alterações da Lei Complementar nº 118, de 2005, e no Parágrafo Único do art. 23 da Lei Complementar nº 87, de 1996.[9]

E também enquadram-se aqui questões envolvendo as contribuições previdenciárias e ou quais outras modalidades de contribuições, porque, a partir da Constituição de 1988, na visão do Pleno do Plenário do Supremo Tribunal Federal, em julgado de 1992[10], passaram a ter natureza tributária, de forma que pretensão dos Administrados, envolvendo tais contribuições, em face da Fazenda Pública, como, por exemplo, um pedido de restituição por pagamento indevido, submete-se ao prazo de prescrição estabelecido nos dispositivos acima referidos do Código Tributário Nacional e das referidas Leis Complementares, ou seja,  não se submete ao prazo prescricional do Decreto nº 20.910, de 1932, nem ao prazo do Parágrafo Único do art. 103 da Lei nº 8.213, de 1991.

Na ementa que segue do nº REsp 1.138.159/SP, sob efeito repetitivo, da 1ª Seção desse Tribunal, o respectivo Relator, Ministro Luiz Fux (hoje com assento no Supremo Tribunal Federal), teve o cuidado de fazer um relato histórico das variantes da legislação e do entendimento jurisprudencial a respeito dessa matéria:    

“TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. CONTRIBUIÇÃO AO FUNRURAL. TRIBUTO SUJEITO A LANÇAMENTO POR HOMOLOGAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE  PAGAMENTO ANTECIPADO. CONSTITUIÇÃO DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO ANTERIOR À CF/88. PRAZO DECADENCIAL QÜINQÜENAL. ARTIGOS 150, § 4º, E 173, DO CTN.  SÚMULA VINCULANTE Nº 8 DO STF. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL AO FUNRURAL. CANA-DE-AÇÚCAR. BASE DE CÁLCULO. VALOR COMERCIAL.  EXCLUSÃO DO VALOR DO TRANSPORTE.

1. O prazo prescricional, no que tange às contribuições previdenciárias, foi sucessivamente modificado pela EC n.º 8/77, pela Lei 6.830/80, pela CF/88 e pela Lei 8.212/91, à medida em que as mesmas adquiriam ou perdiam sua natureza de tributo. Por isso que firmou-se a jurisprudência no sentido de que "o prazo prescricional das contribuições previdenciárias sofreram oscilações ao longo do tempo: a) até a EC 08/77 - prazo qüinqüenal (CTN); b) após a EC 08/77 - prazo de trinta anos (Lei 3.807/60); e c) após a Lei 8.212/91, prazo de dez anos."

2. "São inconstitucionais o parágrafo único do artigo 5º do Decreto-Lei nº 1.569/1977 e os artigos 45 e 46 da Lei nº 8.212/1991, que tratam de prescrição e decadência de crédito tributário". (Súmula Vinculante nº 8 do STF).

3. O prazo decadencial, por seu turno, não foi alterado pelos referidos diplomas legais, mantendo-se obediente ao disposto na lei tributária. (Precedentes: REsp 749.446/PR, Rel. Ministro  TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/05/2009, DJe 21/05/2009; REsp 707.678/PR, Rel. Ministro  CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/12/2008, DJe 18/12/2008; EDcl no REsp 640.835/SP, Rel. Ministro  JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28/06/2005, DJ 15/08/2005; REsp 640.848/SP, Rel. Ministro  LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/11/2004, DJ 29/11/2004; RESP 409376/SC, Relatora Ministra Eliana Calmon, 2ª Turma, DJ de 05/08/2002; ERESP 202203/MG, Relator Ministro José Delgado, 1ª Seção, unânime, DJ de 02/04/2001)

4. A decadência ou caducidade, no âmbito do Direito Tributário, importa no perecimento do direito potestativo de o Fisco constituir o crédito tributário pelo lançamento, e, consoante doutrina abalizada, encontra-se regulada por cinco regras jurídicas gerais e abstratas, entre as quais figura a regra da decadência do direito de lançar nos casos de tributos sujeitos ao lançamento de ofício, ou nos casos dos tributos sujeitos ao lançamento por homologação em que o contribuinte não efetua o pagamento antecipado, hipótese que se amolda à dos autos. (Eurico Marcos Diniz de Santi, "Decadência e Prescrição no Direito Tributário", 3ª ed., Max Limonad, São Paulo, 2004, págs. 163/210).

5. In casu, o Tribunal a quo, em face do reconhecimento da natureza tributária da contribuição previdenciária pela CF/88, declarou a decadência do direito de constituição do crédito previdenciário relativo às contribuições que deixaram de ser recolhidas nos meses de outubro de 1988 a outubro de 1990, a teor do art. 173 do CTN.

Ao revés, no lapso temporal entre janeiro/85 e outubro/88, anteriores à Carta Magna, entendeu pela inocorrência de decadência, uma vez que "a citação do devedor ocorreu dentro do prazo de 30 (trinta) anos, previsto no art. 144 da LOPS".

6. Destarte, impõe-se a reforma do acórdão recorrido neste particular, porquanto transcorrido o prazo decadencial entre a data dos fatos jurídicos tributários (janeiro/85 e outubro/88) e a data em que efetuado o lançamento de ofício (outubro/95).

7. (...).

8. Recurso especial parcialmente provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008.” [11]

         O assunto chegou ao Supremo Tribunal Federal e o seu plenário findou por baixar a sua Súmula 8, como indicada no acórdão supra da 1º Seção do Superior Tribunal de Justiça, considerando inconstitucionais os dispositivos legais nela indicados, porque contrariavam regras do Código Tributário Nacional e, portanto, da alínea “b” do inciso III do seu art. 146 da vigente Constituição de 1988, que exige Lei Complementar para tratar de decadência e prescrição tributárias.

“SÚMULA VINCULANTE 8 

São inconstitucionais o parágrafo único do artigo 5º do Decreto-Lei nº 1.569/1977 e os artigos 45 e 46 da Lei nº 8.212/1991, que tratam de prescrição e decadência de crédito tributário.”.

Esses dispositivos legais, mencionados nessa Súmula, fixavam prazos de decadência e prescrição diversos dos fixados no Código Tributário Nacional e nas Leis Complementares acima referidas para as contribuições sociais.

Mas, como as contribuições sociais foram consideradas tributos pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal, naquele julgado de 1992, acima referido,  os respectivos prazos de decadência e prescrição passaram a submeter-se aos prazos fixados no Código Tributário Nacional, cuja Lei instituidora, a Lei nº 5.172, de 1966, embora formalmente Lei Ordinária, passou a ter status de Lei Complementar, porque, desde a Emenda Constitucional 18, de 1965, a Constituição passou a exigir Lei Complementar para tratar desse assunto no campo tributário e, como os atos legislativos referidos na Súmula Vinculante 8 não tinham status de Lei Complementar e fixavam prazos de decadência e de prescrição diversos dos fixados no Código Tributário Nacional, os respectivos artigos foram consideradas inconstitucionais. 

Subtópico III.3 – Direito Previdenciário Relativo ao INSS e nas Relação de Servidores Estatutários Civis da UNIÃO, suas Autarquias e Fundações e dos Servidores Estatutários Militares com a UNIÃO.

Aqui analisaremos, de forma breve, o prazo prescricional das diversas vertentes da previdência social, aos quais apenas subsidiariamente aplicam-se as regras do Decreto nº 20.910, de 1932 e do Decreto-lei nº 4.597, de 1942, merecendo chamar a atenção para o julgado do Pleno do Supremo Tribunal Federal, ao qual se faz referência no subtópico III.5 infra, relativo à necessidade de esgotamento da via administrativa, quando a Administração tem atendido os pleitos dos Administrados, certamente para evitar o aumento da sobrecarga de processos perante o Poder Judiciário.

1II.3.1 – Benefícios Previdenciários. INSS – Trabalhadores CLT e Autônomos

As pretensões de natureza previdenciária[12] dos Segurados e seus Dependentes, regidos nas suas relações de trabalho pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT ou como Autônomos, em face do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS, submetem-se à legislação própria, inclusive quanto ao prazo de  prescrição de tais pretensões, especificamente regrado no Parágrafo Único do seu art. 103 da Lei nº 8.213, de 1991[13], de forma que, nesse particular, parece-me superada a Súmula 107 do extinto Tribunal Federal de Recursos, que tinha a seguinte redação: “Súmula 107 TFR – A ação de cobrança de créditos previdenciários contra a Fazenda Pública está sujeita à prescrição quinquenal estabelecida no Decreto nº 20.910/32”(sic).[14]

Nesse mesmo sistema ficam Servidores dos Entes acima indicados que tenham a sua relação de trabalho regida pela Consolidação das Leis do Trabalho-CLT, ou que sejam Autônomos, isto é, que não sejam regidos pelos respectivos Estatutos de Servidores Públicos Civis ou Militares.

II1.3.2 - Servidores Civis Estatutários da União

Os Servidores Civis Estatutários da UNIÃO, suas Autarquias e Fundações, regidos pela Lei nº 8.112, de 11.12.1990, que instituiu o Regime Jurídico desses Servidores Públicos, também não se submetem aos prazos de prescrição dos Decretos nºs 20.910, de 1932 e 4.597, de 1942, e do art. 1º-C da Lei nº 9.494, de 1997, porque mencionada Lei 8.112, de 1990, estabeleceu prazos de prescrição próprios para as relações dela decorrentes, nos artigos que seguem:

  “Art. 110.  O direito de requerer prescreve:

    I - em 5 (cinco) anos, quanto aos atos de demissão e de cassação de aposentadoria ou disponibilidade, ou que afetem interesse patrimonial e créditos resultantes das relações de trabalho;

    II - em 120 (cento e vinte) dias, nos demais casos, salvo quando outro prazo for fixado em lei.

    Parágrafo único.  O prazo de prescrição será contado da data da publicação do ato impugnado ou da data da ciência pelo interessado, quando o ato não for publicado.

    Art. 111.  O pedido de reconsideração e o recurso, quando cabíveis, interrompem a prescrição.

   Art. 112.  A prescrição é de ordem pública, não podendo ser relevada pela administração.

     Art. 219.  A pensão poderá ser requerida a qualquer tempo, prescrevendo tão-somente as prestações exigíveis há mais de 5 (cinco) anos.

        Parágrafo único.  Concedida a pensão, qualquer prova posterior ou habilitação tardia que implique exclusão de beneficiário ou redução de pensão só produzirá efeitos a partir da data em que for oferecida.”.

Então, com referência às relações estatutárias dos Servidores Civis Estatutários da União, suas Autarquias e Fundações não se aplica o prazo de prescrição ora sob estudo, encontrando-se, nesse particular, derrogado o art. 2º[15] do Decreto nº 20.910, de 1932.

Veremos, no subtópico III.3.4 infra, que esse dispositivo continua válido para o Militares da União realizarem pleito na via judicial.

II1.3.3 - Servidores Civis Estatutários dos Estados. Distrito Federal e Municípios.

Quando esses Entes Públicos não têm Previdência Social Legal própria, os seus Servidores contribuem para o INSS, então a eles aplicam-se as regras vistas acima, no subtópico “III.3.1” supra.

Mas, se tiverem Previdência Social Legal própria, e suas Leis específicas não fixarem prazo de prescrição, aplicam-se os prazos do  Decreto nº 20.910, de 1932 e respectivas alterações.

Todavia, na hipótese de terem Previdência Social própria, autorizados que estão pelo inciso XII do art. 24 da vigente Constituição da República, se as suas Leis específicas, nesse campo, fixarem prazo de prescrição para que seus Servidores exijam a reparação de alguma violação de direito previdenciário, prevalecerão tais Leis, em face da mencionada autonomia constitucional, no entanto, penso que esse prazo poderá ser superior, mas não inferior ao fixado na legislação federal, pois os seus Servidores não poderão gozar de prazo inferior aos prazos fixados para Servidores da União, em face do princípio constitucional da igualdade(caput do art. 5º da vigente Constituição da República).

Subtópico III.4 - Servidores Militares da UNIÃO

Interessante é a situação dos Militares da União, cuja Lei nº 6.880, de 09.12.1980, pela qual se instituiu o respectivo Estatuto, estabelece prazo apenas para pleito na via administrativa, e estabeleceu que, depois de esgotar essa via, caso não fique satisfeito, o Militar poderá pleitear no Judiciário. Eis os seus dispositivos que tratam do assunto:

“Art. 51. O militar que se julgar prejudicado ou ofendido por qualquer ato administrativo ou disciplinar de superior hierárquico poderá recorrer ou interpor pedido de reconsideração, queixa ou representação, segundo regulamentação específica de cada Força Armada.

        § 1º O direito de recorrer na esfera administrativa prescreverá:

        a) em 15 (quinze) dias corridos, a contar do recebimento da comunicação oficial, quanto a ato que decorra de inclusão em quota compulsória ou de composição de Quadro de Acesso; e

        b) em 120 (cento e vinte) dias, nos demais casos.

        § 2º O pedido de reconsideração, a queixa e a representação não podem ser feitos coletivamente.

        § 3º O militar só poderá recorrer ao Judiciário após esgotados todos os recursos administrativos e deverá participar esta iniciativa, antecipadamente, à autoridade à qual estiver subordinado.”.

Então, o abaixo examinado prazo prescricional de 1(um) ano do art. 6º do Decreto nº 20.910, de 1932, para reclamação na via administrativa, não se aplica aos Militares da UNIÃO, todavia será aplicável o prazo de 5(cinco) anos do art. 1º desse Decreto para pleito na via judicial, de forma que o seu art. 2º continua válido para esses Militares fazerem este tipo de pleito.

Subtópico III.5 - Advirto, também, que segundo recente julgado do Plenário do Supremo Tribunal Federal, relativo à previdência social ligada ao INSS, mas que pode ser estendido para os outros ramos do direito, inclusive do direito administrativo, que o esgotamento da via administrativa é obrigatório, quando se sabe que o Ente Pública está deferindo pretensões idênticas à do Administrado (v. maiores detalhes no subtópico IV.1 infra).

Tópico IV – Dos Prazos da Prescrição Administrativa e dos Respectivos Diplomas Legais

Como já vimos acima, os prazos prescricionais das pretensões que os Administrados tenham frente aos Entes Públicos acima indicados, que podem ser denominadas de Fazenda Pública[16], estão estabelecidos no vetusto Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932,[17] e no art. 2º do Decreto-lei nº 4.597, de 19.08.1942,  sem prejuízo da aplicação subsidiária de regras dos diplomas legais gerais, principalmente dos Códigos Civil, de Processo Civil, da Lei do Processo Judicial Eletrônico – PJe, e nas ressalvadas do art. 10 do Decreto nº 20.910, de 1932, relativas a Leis e Regulamentos que já estivessem em vigor quando do seu advento ou, ainda,  de novas Leis Específicas que tratem de determinadas relações, como as acima exemplificadas.

Como já vimos, a extensão dos prazos de prescrição do Decreto nº 20.910, de 06.01.1932, para as relações jurídicas com as Autarquias, Fundações Públicas e demais Empresas estatais ou Paraestatais, da chamada Administração Indireta[18], deu-se pelo art. 2º do Decreto-lei nº 4.597, de 19.08.1942[19], sem descurar do acima referido art. 1º-C da Lei nº 9.494, de 1997, para os fatos e atos específicos nele previstos (v. subtópico III.1 supra)

O artigo 1º do Decreto nº 20.910, de 1932, tem a seguinte redação:.

 “Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.”.

Nota 1 - Esse prazo de 5 (cinco) anos, repetimos,  também se encontra consignado no art. 1º-C da Lei nº 9.494, de 10.09.1997, para os fatos e atos específicos nele previstos(a respeito deste dispositivo, remeto o eventual leitor para o subtópico III.1 supra).

O texto desse artigo do Decreto nº 20.910, de 1932,  não deixa dúvidas quanto à respectiva aplicação: se alguém tiver pretensão a exigir, em decorrência de violação de algum direito, praticada por algum dos Entes Públicos acima referidos, e para a qual não haja prazo fixado em Leis específica, como as acima indicadas, será submetida aos prazos, inclusive de suspensão e interrupções, fixados no Decreto nº 20.910, de 1932 e no Decreto-lei nº 4.597, de 1942, contados do dia seguinte ao ato ou fato violador do seu direito, podendo o pleito ser formulado na via administrativa ou judicial. E aqui o prazo é de prescrição, porque se tratará de direito violado(art. 189 do Código Civil) do Administrado.

Mas quando o Administrado tem um direito a ser exercido, tenho que esse dispositivo também fixa prazo de cinco anos e, nessa situação, esse prazo é de decadência, porque será para o Administrado exercer um direito e não pedir reparação de um direito violado(Exemplo: a Lei nº 11.463, de 2007, permite que a Fazenda Pública cancele requisitório e aproprie-se do respectivo quantum, já depositado em conta bancária a favor do Administrado. Depois, o Juiz da causa notifica o Administrado e então ele poderá requerer a expedição de novo requisitório(precatório ou requisição de pequeno valor). Esse prazo será de decadência, porque é fixado para exercício de um direito. E então a essa situação aplica-se o art. 1º do Decreto nº 20.910, de 1932). 

Não poucas vezes, o Administrado, antes de optar pela demorada e dispendiosa via judicial, pede que sua pretensão seja atendida na via administrativa, ou seja, perante a Repartição própria do respectivo Ente Público requerido.

Subtópico IV.1 - Na via administrativa, como se sabe, o Administrado não precisa estar assistido por advogado e nesse sentido até há Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal, verbis:

SÚMULA VINCULANTE 5     (Veja o Debate de Aprovação)

A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição.

É importante registrar que o Supremo Tribunal Federal, em julgado do seu Pleno, sob repercussão geral, apreciando questão previdenciária, mas cujo entendimento procedimental poderá ser estendido para qualquer outra matéria, decidiu que, caso a Administração Pública não tenha negado pleitos semelhantes, o Administrado é obrigado a pedir, primeiro, na via administrativa e só poderá pedir na via judicial se o seu pleito administrativo for indeferido. Em tal situação, caso proponha a ação judicial antes de fazer o pedido na via administrativa e ter o seu pleito nela indeferido, a petição inicial da ação judicial será indeferida e o processo extinto, sem resolução do mérito, por faltar ao Autor interesse processual de agir, em face da ausência de lide, ou seja, de pretensão resistida, hipótese essa hoje prevista no art. 485, IV, do vigente Código de Processo Civil.

Eis a ementa desse importante julgado da Suprema Corte, sob repercussão geral e já com modulação dos efeitos e que tem por um dos escopos diminuir a gigantesca carga de processos judicais:

“Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR.

1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo.

2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas.

3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado.

4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão.

5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos.

6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir.

7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir.

8. Em todos os casos acima – itens (i), (ii) e (iii) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.

9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora – que alega ser trabalhadora rural informal – a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir.”[20]

Subtópico IV. 2 - Mas, se o Administrado tem conhecimento de que o Ente Púbico negou a outros Administrados pretensões iguais ou semelhantes àquela que irá requerer, na via administrativa, poderá e deverá, desde já, buscar a realização da sua pretensão perante o Poder Judiciário[21], obviamente instruindo a petição inicial com a prova de tais negativas administrativas e, para tanto, terá, regra geral, que contratar um Advogado.[22]

Se for pobre, na forma da Lei, poderá fazê-lo por intermédio de um Defensor Público. Nessa situação, se o seu crédito for perante a UNIÃO, suas Autarquias, Fundações e Empresas Públicas, deverá dirigir-se à Defensoria Pública da União – DPU, que proporá a ação perante a Justiça Federal ou perante o Juizado Federal Cível. Se o seu crédito ou a sua pretensão for perante um dos Estados da Federação, suas Autarquias, Fundações e Empresas Públicas, ou perante um dos Municípios do Estado, suas Autarquias, Fundações e Empresas Públicas, deverá procurar a Defensoria Pública Estadual, que proporá a ação de cobrança perante a Vara própria da Justiça Estadual, observadas, quanto à competência, as regras da respectiva organização judiciária do Estado.

Subtópico IV. 3  – Da Suspensão da Fluência do Prazo de Prescrição por Reclamação na via Administrativa

Inicialmente, destaco a regra do art. 6º do Decreto nº 20.910, 1932, que, a nosso ver, fixa prazo anual de prescrição[23], pois sempre que se faz uma reclamação na via administrativa contra algum ato da Administração Pública, ocorre porque houve violação de uma pretensão e, quando isso acontece, segundo a regra geral do art. 189 do Código Civil, aqui aplicável, conforme acima debatido, flui prazo de prescrição, para a respectiva reclamação, na qual se exige a devida reparação. 

Eis o texto do referido art. 6º:

 “Art. 6º O direito à reclamação administrativa, que não tiver prazo fixado em disposição de lei para ser formulada, prescreve em um ano a contar da data do ato ou fato do qual a mesma se originar.”.

Diante dessa regra, caso o Administrado tenha que primeiro esgotar a via administrativa, como obriga o Pleno do Supremo Tribunal Federal na situação descrita no julgado transcrito acima, terá que observar esse reduzido prazo de 1 (um) ano, sob pena de não poder exigir a sua pretensão por meio de ação judicial, em face da ausência de lide, ou seja, de pretensão resistida.

Proposto o pedido na via administrativa, dentro do referido prazo de 1 (um) ano, depois de findo o processo administrativo, como o art. 4º do Decreto nº 20.910, de 1932, em seguida analisado, estabelece, para a hipótese de reclamação administrativa, a suspensão da fluência do prazo de prescrição, tenho que o tempo que o Administrado deixou passar entre o ato que violou o seu direito e a data em que protocolou a reclamação na via administrativa, implicará em redução do prazo prescricional de 5 (cinco) anos, estabelecido no art. 1º, acima transcrito, do Decreto nº 20.910, de 1932.

Chamo atenção, mais uma vez,  para o julgado do Pleno do Supremo Tribunal Federal, debatido no subtópico “II.1-1  -  Dos Prazos” supra, sobre a necessidade de esgotar-se a via administrativa, no campo previdenciário, quando se sabe que a Administração está atendendo a pleitos semelhantes ao do Administrado, sobre pena de rejeitar-se a ação judicial, por ausência de lide.

Realmente, a suspensão da fluência do prazo de prescrição está prevista no art. 4º e respectivo Parágrafo Único do Decreto nº 20.910, de 1932, com a seguinte redação:

“Art. 4º Não corre a prescrição durante a demora que, no estudo, ao reconhecimento ou no pagamento da dívida, considerada líquida, tiverem as repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la.       

Parágrafo único. A suspensão da prescrição, neste caso, verificar-se-á pela entrada do requerimento do titular do direito ou do credor nos livros ou protocolos das repartições públicas, com designação do dia, mês e ano.”.

Cabe recordar que a suspensão faz apenas o prazo deixar de fluir, mas o tempo já decorrido entre o ato ou fato que deu origem ao direito e a data do protocolamento do requerimento na via administrativa, não “se apaga”. Logo, quando findar o processo administrativo de pedido de atendimento da pretensão do Administrado, caso seja indeferido, o prazo prescricional volta a fluir do dia seguinte àquele em que o Credor for intimado da última decisão administrativa, e, caso ele queira fazer a cobrança judicial, terá que fazê-lo dentro do prazo que resta, que não mais será o prazo de 5 (cinco) anos.

Exemplo: o ato que deu origem à pretensão foi em 10.04.2000. O Administrado deu entrada no requerimento com sua pretensão,  na repartição da Administração,  em 10.08.2000, portanto, dentro do prazo de 1 (um) ano do acima mencionado art. 6º do Decreto nº 20.910, de 1932, mas quando já tinha decorrido o período de 4 (quatro) meses para tanto, ou seja, quando só faltavam seis meses para protocolar o mencionado pedido administrativo.

A fluência do prazo prescricional de 5(cinco)anos, do art. 1º do referido Decreto, ficou automaticamente suspensa.

O Administrado foi intimado da última decisão administrativa, indeferindo o seu pedido, em 10.04.2002.

Se o dia 11.04.2002 foi um dia em que a repartição funcionou, o prazo voltou a fluir desse dia, qual seja, do dia 11.04.2002, e recomeçou a correr pelo prazo que restava, qual seja, o prazo de 4 (quatro) anos e 6 (seis) meses, para o Administrado propor ação judicial, veiculando a sua pretensão, que não foi atendida na via administrativa. 

O Administrado-credor tem que ficar atento, porque se a demora na resolução da questão na via administrativa decorrer de culpa sua, por não atender algum chamado ou praticar algum ato ou apresentar algum documento para o que tenha sido regularmente notificado ou intimado, a suspensão deixa de existir e o prazo prescricional volta a fluir, segundo o art. 5º do Decreto nº 20.910, de 1932, verbis:

Art. 5º Não tem efeito de suspender a prescrição a demora do titular do direito ou do crédito ou do seu representante em prestar os esclarecimentos que lhe forem reclamados ou o fato de não promover o andamento do feito judicial ou do processo administrativo durante os prazos respectivamente estabelecidos para extinção do seu direito à ação ou reclamação. (Vide Lei nº 2.211, de 1954).

Subtópico IV. 4 - Da Interrupção da Fluência do Prazo de Prescrição

Quando o Administrado vê-se obrigado a exigir a sua preensão frente a um dos Entes Públicos acima referidos pela via judicial, a ação será proposta e, quando houver citação válida, interrompe-se[24] a fluência do prazo de prescrição.

A última afirmativa, encontra respaldo nos seguintes artigos do Decreto nº 20.910, de 1932, que tem a seguinte redação:

 “Art. 7º A citação inicial não interrompe a prescrição quando, por qualquer motivo, o processo tenha sido anulado.

Art. 8º A prescrição somente poderá ser interrompida uma vez.

Art. 9º A prescrição interrompida recomeça a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu ou do último ato ou termo do respectivo processo.”.

E no art. 3º do Decreto-lei nº 4.597, de 1942:

“Art. 3º A prescrição das dívidas, direitos e ações a que se refere o Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, somente pode ser interrompida uma vez, e recomeça a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu, ou do último do processo para a interromper; consumar-se-á a prescrição no curso da lide sempre que a partir do último ato ou termo da mesma, inclusive da sentença nela proferida, embora passada em julgado, decorrer o prazo de dois anos e meio.”.

Esses dispositivos chocam=se com art. 240 e respectivo § 1º do vigente Código de Processo Civil?

Eis o texto desses dispositivos do NCPC: verbis:

“Art. 240.  A citação válida, ainda quando ordenada por juízo incompetente, induz litispendência, torna litigiosa a coisa e constitui em mora o devedor, ressalvado o disposto nos arts. 397 e 398 da Lei n^o 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil).

§ 1^o A interrupção da prescrição, operada pelo despacho que ordena a citação, ainda que proferido por juízo incompetente, retroagirá à data de propositura da ação.”.

Noto que as regras do caput do art. 240 do NCPC não estão em dissonância com as regras dos acima transcritos arts. 7º a 8º do Decreto nº 20.910, de 1932, tampouco com as regras do também transcrito art. 3º do Decreto nº 4.597, de 1942. Pelo contrário, complementam-se, pois, se a citação for válida, gerará os efeitos do caput do art. 240 do NCPC e também dos dispositivos daqueles Decreto e Decreto-lei, legislação especial.

Mas, _à luz do entendimento esposado no acima invocado precedente da 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça,  tenho que não se amolda à estrutura dessa legislação especial a regra inovadora do § 1º do art. 240 do NCPC, porque, como vimos, aquela legislação especial tem regra própria para os efeitos da citação válida, estabelecendo que ela interrompe à prescrição, que recomeça a correr, pela metade,  “da data do ato que a interrompeu ou do último ato ou termo do respectivo processo”(art.9º do Decreto nº 20.910, de 1932), com as inovações do art. 3º do Decreto-lei nº 4.597, de 1942: “...recomeça a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu, ou do último do processo para a interromper; consumar-se-á a prescrição no curso da lide sempre que a partir do último ato ou termo da mesma, inclusive da sentença nela proferida, embora passada em julgado, decorrer o prazo de dois anos e meio.”.[25]

Então, imaginemos que houve violação do direito do Administrado, por meio de um ato ou fato ocorrido em 10.10.1999. Por exemplo, o crédito não foi honrado pela Administração Pública nessa data, que era o prazo fixado na Lei para tanto. O Administrado propôs a ação judicial em 20.01.2002. E o Ente Público, indicado para o polo passivo, só foi citado em 20.07.2002. Aqui ocorre a interrupção da prescrição.

Logo, o mero despacho do Juiz, que ordena a citação, nas ações judiciais regidas pelos Decreto nº 20.910, de 1932, e Decreto-lei nº 1942, não tem a força de interromper a prescrição, tampouco de fazê-la retroagir à data da propositura da ação, como previsto no § 1º do art. 240 do NCPC, porque a legislação especial sob comentário, como vimos, tem regra própria: a fluência do prazo de prescrição só se interrompe quando houver a citação válida.

Os dispositivos da legislação especial, principalmente o art. 3º do Decreto nº 4.591, de 1942, mais recente e mais amplo, embora estabelecendo restrições aos direitos dos Administradores Credores, observadas as situações jurídicas já sedimentadas antes do seu advento, prevalecerá as regras do Decreto nº 20.910, de 1932, tanto pelo fato de ser legislação especial posterior, como porque autorizado pelo próprio art. 10 desse último Decreto,

A respeito do prazo de prescrição de dois anos e meio, após a interrupção pela citação válida, houve grande celeuma na doutrina, que chegou ao Pleno do Supremo Tribunal Federal, o qual, no julgamento de Embargos no Recurso Extraordinário – RE nº 43.346/SP, opostos por  Aureliano R.D e Outros contra a  Fazenda Pública do Estado de São Paulo, que foram acolhidos por maioria, firmou o entendimento que segue.

Mencionado Recurso Extraordinário foi interposto contra acórdão do Tribunal de Alçada Civil de São Paulo, do qual colho no voto do d. Desembargador Relator, o jurista Adriano Marrey, os seguintes trechos:

“No caso em exame, a interrupção operou-se já na segunda metade do prazo inicial de cinco anos, tendo o despacho que determinou a entrega dos respectivos autos (era uma ação de protesto) a data de 18 de julho de 1952 (fl. 17) .  Assim, o prazo de prescrição prorrogou-se, apenas, até uma data que embora situada além dos cinco anos, corresponde ao término dos dois anos e meio, iniciados com a interrupção. Consumou-se a prescrição, portanto, em 18 de janeiro de 1955 e a ação só foi distribuída em 17 de outubro daquele ano (1955).”[26]

O Relator do Supremo Tribunal Federal, Ministro Hahnemann Guimarães iniciou o seu voto com as seguintes palavras: “Entendo que havendo sido a prescrição interrompida antes do término dos cinco anos, não podia a parte ter menos direito do que se só interrompesse a prescrição no último dia dos cinco anos. No caso, há de ser sete anos e meio de prazo”.

O Ministro Luiz Gallotti argumentou e assim fechou o seu voto: “(...). A interrupção razoável há de ser esta: o prazo da prescrição é de cinco anos, dentro no qual pode ser iniciada a ação contra a Fazenda Pública. Se o credor protesta na primeira metade do período, não se pode atribuir ao protesto o efeito de encurtar aquele prazo, que prevalecerá, não obstante terminar antes dele o de dois anos e meio, contado da data do protesto. Se este se faz na segunda metade do quinquênio, a prescrição se consumará dois anos e meio do protesto, pois já então não haverá o risco de que a medida acauteladora produza ilogicamente o efeito de reduzir o prazo de prescrição”.

O Ministro Hahnemann Guimarães retrucou: “E se deixasse a interrupção para o último dia dos cinco anos? Tenho entendido que a prescrição não pode ser reduzida a menos de sete anos e meio.”.

Com o que não concordou o Ministro Luiz Gallotti: “Não pode ser reduzido a menos de cinco anos”.

O Ministro Victor Nunes Leal, um dos maiores juristas do Brasil do século XX: “(...), o protesto interruptivo da prescrição quinquenal não pode encurtar o prazo originário de cinco anos, porque isto iria contra a índole da medida processual, acautelatória de direito, e conta a intenção da Parte. (...). Não tem, porém, o efeito de aumentar aquele prazo, em qualquer caso, para sete anos e meio. O termo do prazo suplementar de dois anos e meio, resultante da interrupção, deve ser observado, desde que recaia além dos cinco anos originário, ainda que apenas alguns dias depois, como no caso dos autos. (...). A razão é que a prescrição se interrompe na data do despacho que ordenar a notificação (art. 166, § 2º.c/c art. 167 do Cód. Proc. Civil). Não compreendo como se possa transferir o momento inicial do segundo prazo.”.

O Ministro Gonçalves de Oliveira assim argumentou: “(...), verifico que houve interrupção da prescrição quinquenal e a questão se limitaria em saber se, interrompida a prescrição, se se deve computar o novo lapso de 2 anos e meio, findo o prazo de cinco anos, ou se se conta a partir da interrupção, nos termos ....Entendo que, desde que há interrupção pelo protestos ou pelos meios que o Código Civil assinala, daí correm apenas dois anos e meio, a não ser que a interrupção tenha sido feita antes de decorridos 2 anos e meio, pois não será possível encurtar o prazo de 5 anos com o protesto, que foi instituído em favor da Parte, que não a Fazenda.(...)”.

No Recurso Extraordinário – RE 45.050/SP, julgado em 03.08.1962, o assunto voltou à tona no Pleno da Suprema Corte, em face de Embargos opostos pela Fazenda Pública do Estado de São Paulo.

O Ministro Djalma da Cunha Mello, embora tenha sido voto vencido, levantou interessantes questionamentos no Relatório: “Interrompida que seja a prescrição (o que só pode ocorrer uma vez), recomeça, a mesma, a correr pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu ou do último do processo para tanto instaurado (Decreto-lei n. 4.597, de 1942, art. 3). Isso posto, indaga-se: proposta a ação antes de findo o prazo, a prescrição intercorrente opera por metade do prazo, ou fica aumentada do que faltava no prazo de cinco anos? O acórdão embargado respondeu que fica aumentado do que faltava o prazo de cinco anos.”. E findou por votar: “Recebo os embargos. Prazos de prescrição quanto à propositura da demanda e prazos de prescrição intercorrentes, não se somam, não se confundem, são coisas heterogêneas.”.

O Ministro Henrique D’Avila discordou do Ministro Cunha de Mello, argumentando: “(...). O acréscimo de dois anos e meio à prescrição quinquenal constitui uma ampliação, em benefício da Parte. Consequentemente, não se me afigura lícito interpretar a franquia de modo a restringir ou encurtar o próprio prazo primitivo de cinco anos. Depois de promovida a ação, se a Parte permitir sua estagnação em Juízo por mais de dois anos e meio, operar-se-á, sem dúvida alguma, a prescrição intercorrente. Mas, se não a tiver promovido e, inadvertidamente, antes do decurso da metade do quinquênio, haja interrompido a prescrição pelos meios regulares, seria injusto e incivil reconhecê-la antes de decorridos os cinco anos.”

E por isso rejeitou os Embargos da Fazenda Pública do Estado de São Paulo.

O Ministro Victor Nunes Leal, depois de relembrar o seu voto no RE 43.346, de 02.06.1961, acima referido, registrou que aquele julgado fora calcado em Parecer que o Ministro Luiz Gallotti elaborara quando era Procurador Geral da República, quando então sustentara que o “protesto interruptivo da prescrição não acrescenta dois anos e meio ao prazo de cinco anos, para dar, em qualquer caso, a soma de sete anos e meio, mas também não pode encurtar o prazo de cinco anos; quer dizer, qualquer que seja a data do protesto interruptivo, o prazo de cinco anos é sagrado, não pode ser reduzido. Na ocasião acompanhei o eminente Ministro Pedro Chaves, e o Tribunal manteve esse ponto de vista. Não vejo razão para mudar, motivo porque peço vênia ao eminente Relator para acompanhar o voto do eminente Ministro Henrique D’Ávila, rejeitando os embargos.”.

E, por força desses julgados do Pleno da Suprema Corte, foi editada a sua Súmula 383, que assim se encontra no site dessa Suprema Corte:

“Súmula 383

A prescrição em favor da Fazenda Pública recomeça a correr, por dois anos e

meio, a partir do ato interruptivo, mas não fica reduzida aquém de cinco anos,

embora o titular do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo.
Data de Aprovação

Sessão Plenária de 03/04/1964
Fonte de Publicação

DJ de 08/05/1964, p. 1238; DJ de 11/05/1964, p. 1254; DJ de 12/05/1964, p. 1278.

Referência Legislativa

Decreto-Lei nº 4.597/1942, art. 3º.

Decreto nº 20.910/1932, art. 9º.
Precedentes

RE 43346 EI

Publicações: DJ de 20/11/1961 e RTJ 20/227

RE 45030 EI

Publicações: DJ de 13/12/1962 e  RTJ 24/160

RE 12973 EI

Publicação:  DJ de 03/08/1950

RE 12973”.

Tem-se então que, depois da interrupção, o prazo de prescrição também será, no mínimo, de 5(cinco) anos.  

Interessante é que, aprovada quase quatro meses antes da aprovação da Súmula 383, a Súmula 150 findou por estabelecer que o prazo de prescrição, para se requerer a execução de título judicial, óbvio, já transitado em julgado, e partir do trânsito em julgado,  é idêntico ao prazo para propositura da respectiva ação.

“Súmula 150

Prescreve a execução no mesmo prazo de prescrição da ação.
Data de Aprovação

Sessão Plenária de 13/12/1963
Fonte de Publicação

Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal - Anexo

ao Regimento Interno. Edição: Imprensa Nacional, 1964, p. 84.
Referência Legislativa

Código Civil de 1916, art. 75.
Precedentes

RE 52902

Publicações: DJ de 19/07/1963 e  RTJ 29/329

RE 49434

Publicação:  DJ de 24/05/1962

RE 34944

Publicações: DJ de 19/09/1957 e  RTJ 2/561”.

Então, a Súmula 150 do STF firmou o entendimento que, para qualquer execução de título judicial, a partir da data do trânsito em julgado, o prazo de prescrição será o mesmo existente para a pretensão antes da propositura (do início) da ação judicial. No caso sob estudo, envolvendo o Decreto nº 20.910, de 1932, proposta a ação contra a Fazenda Pública ou contra uma das Estatais acima indicadas, dentro do prazo prescricional de 5 (cinco) anos, finda a ação, sendo a Parte Autora vencedora, a partir da data do trânsito em julgado, terá a Parte Autora, agora Parte Exequente, o mesmo prazo para dar início à execução do título judicial, ou seja, mais 5 (cinco) anos

E qual o efeito da Súmula 383 do STF, acima examinada?

Bem, primeiro esta Súmula 383 diz respeito à interrupção e aplica-se tanto na fase de conhecimento (quando se aplica diretamente os prazos do art. 9º Decreto nº 20.910, de 1932, e o art. 3º do Decreto-lei nº 4.597, de 1942, acima examinados), como na fase de execução (quando se aplica a Súmula 150 do STF).

O texto da Súmula 383 e os textos dos votos vencedores dos Ministros do Supremo Tribunal, nos julgamentos dos Recursos Extraordinários acima referidos, leva à segura conclusão que, depois da interrupção da prescrição, a retomada da sua fluência não pode ser por prazo inferior a 5 (cinco) anos. E nesse particular não há nenhuma dúvida.

Mas, diante do texto dessa Súmula 383, alguns Autores sustentam que o prazo, após a interrupção, não poderá ser inferior a 5 (cinco) anos apenas quando a interrupção (pela citação) ocorrer na primeira metade do prazo, ou seja, antes de completar-se 2,5 (dois anos e meio), mas se a interrupção ocorrer depois da metade do prazo normal, soma-se aos mencionados 2,5 (dois e meio) anos o tempo já decorrido até a data da interrupção.  Exemplo: imagine-se que o Administrado propôs a ação contra a Fazenda Pública quando já tivesse decorrido 3,5 (três e meio) anos do prazo prescricional para a propositura da ação de conhecimento (art. 1º do Decreto nº  20.910, de 1932)  ou para o início da execução do título judicial (Súmula 150, STF) relativamente à respectiva pretensão, então, por esse entendimento doutrinário, esse tempo já decorrido seria adicionado aos 2,5 (dois e meio) anos fixados nos artigos acima mencionados do Decreto nº 20.910, de 1932, e no art. 3º do Decreto-lei nº 4.597, de 1942, de forma que o prazo restante seria de 6(seis) anos, qual seja, 3,5 (três e meio) anos + 2,5 (dois e meio) anos  = 6 anos.

Tópico V -  CONCLUSÕES

Subtópico V. 1 -  Os prazos de prescrição do Código Civil e a sua instrumentalização pelo Código de Processo Civil e na Lei do Processo Judicial Eletrônico não alteraram os prazos de prescrição do Decreto nº 20.910, de 1932, nem da legislação específica que o alterou, em face do princípio da especialidade, conforme o acima mencionado julgado do Superior Tribunal de Justiça.[27]

Subtópico V. 2 – Conforme a fundamentação supra, os prazos prescricionais das pretensões que os Administrados tenham frente aos Entes Públicos, arrolados na Introdução deste trabalho, estão estabelecidos no vetusto Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932 e no Decreto-lei nº 4.597, de 19.08.1942, sem prejuízo de outras Leis Especiais ou Específicas, como as acima exemplificadas, relativas a assuntos específicos.

Subtópico V. 3 – Aplicam-se, subsidiariamente, as regras do Decreto nº 20.910, de 1932, e do Decreto-lei nº 4.597, de 1942, aos processos das Leis Especiais ou Específicas acima mencionadas, naquilo em que forem omissas e, quando aqueles também forem omissos, aplicam-se a todos os processos, subsidiariamente, as regras do Código Civil, do Código de Processo Civil e da Lei do Processo Judicial Eletrônico – PJe,

Subtópico V. 4 - Cabe também chamar a atenção para o fato de que a extensão dos prazos de prescrição do Decreto nº 20.910, de 06.01.1932, para as relações jurídicas com as Autarquias, Fundações Públicas e demais Empresas estatais ou Paraestatais, da chamada Administração Indireta, deu-se pelo acima transcrito art. 2º do Decreto-lei nº 4.597, de 19.08.1942.

Subtópico V. 5 – Eventuais prazos fixados em Leis, gerais ou específicas, anteriores ao Decreto nº 20.910, de 1932, por força do seu art. 10, também a ele prevalecem, como prevalecem novas Leis Específicas que tratem de determinadas relações, como as acima exemplificadas.

V. 6 - Submetem-se aos prazos prescricionais do Decreto nº 20.910, de 1932, do Decreto-lei nº 4.597, de 1942 e do art. 1º-C da Lei 9.494, de 1997,  pretensões dos Clientes de Empresas Públicas Federais, como a Empresa Brasileira de Telégrafos e Correios – EBCT, instituídas por Lei, que explorem atividade monopolizada, conforme o acima referido julgado do Pleno do Supremo Tribunal Federal. [28]

V. 7 – Os prazos de prescrição para repetição de tributos, entre os quais estão as contribuições sociais, inclusive as previdenciárias, são os fixados no Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172, de 1966, que tem natureza de Lei Complementar, e respectivas alterações, como as veiculadas na Lei Complementar nº 118, de 2005.

V. 8 – As pretensões de natureza previdenciária, relativas aos benefícios previdenciários pagos pelo Instituto Nacional de Seguro Social - INSS, pela UNIÃO, pelos Estados, pelo Distrito Federal, pelos Municípios e respectivas Autarquias e Fundações, são regidas por Leis próprias e quando nestas Leis, como as indicadas no subtópico III.3 supra,  houver fixação de prazos prescricionais, tais prazos prevalecerão frente aos fixados no Decreto nº 20.910, de 1932 e Decreto-lei nº 4.597, de 1942, sem prejuízo da aplicação subsidiária desse Decreto e desse Decreto-lei, naquilo em que tais Leis forem omissas, bem como, também subsidiariamente, as regras gerais do Código Civil, Código de Processo Civil e Lei do Processo Judicial Eletrônico.

V.9 – Após o trânsito em julgado, o prazo para a execução é idêntico ao fixado para exercer a pretensão na fase da ação de conhecimento, conforme consta da Súmula 150 do Supremo Tribunal Federal.

V. 10 – O prazo de 2,5(dois e meio) anos, fixado para após a interrupção da prescrição, pelo art. 9º do Decreto nº 20.910, de 1932, e pelo art. 3º do Decreto nº 4.597, de 1942, não poderá ser inferior a 5 (cinco) anos, segundo a Súmula 383 do Supremo Tribunal Federal, sendo que, segundo alguns doutrinadores, à luz dessa, se a interrupção da prescrição ocorrer depois da metade do prazo de 5 (cinco) anos, soma-se aos 2,5 (dois e meio) anos, fixados na mencionada legislação, o tempo já decorrido até a data da interrupção (v. exemplo no final do último subtópico da fundamentação supra), cabendo registrar que essa Súmula 383 da Suprema Corte aplica-se tanto na fase de conhecimento, como na fase executiva.

Recife, 26.03.2019.

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[1] Juiz Federal desde fevereiro de 1988, atual Juiz titular da 2ª Vara da Justiça Federal de Pernambuco. Graduado na FADUSP, Turma de 1979. Pós-graduado (mestrado), 2000, pela FDR/UFPE. Autor de livros e artigos jurídicos. Titular do blog de assuntos jurídicos: franciscoalvessantosjr.blogspot.com/.

[2] Nesse sentido, SANTOS JÚNIOR, Francisco Alves dos. Decadência e Prescrição no Direito Tributário do Brasil: Análise das principais teorias existentes e proposta para alteração da respectiva legislação. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 31.[Coleção Biblioteca de Teses. Dissertação de Mestrado do Autor, defendida no ano de 2000, perante Banca da Faculdade de Direito do Recife -UFPE].

[3] O Código Civil de 2002, adotando regras semelhantes do Código Civil Alemão, defendidas aqui no Brasil pelo saudoso Pontes de Miranda, estabeleceu no seu art. 189 que a prescrição incide sobre a pretensão e não sobre o direito de ação, o qual é imprescritível.

Eis a parte do texto do art. 189 do Código Civil Brasileiro de 2002 que nos interessa para este trabalho::“Art. 189. Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, ...”.

[4] As regras constitucionais vigentes em 1932, incluídas pelo movimento político-militar de 1930, que levou à presidência da república o gaúcho Getúlio Vargas,  admitiam que o Chefe do Poder Executivo baixasse Decretos e também Decretos-leis com força de Lei. É o caso desse Decreto nº 20.910, de 1932.

Essa prática, um tanto autoritária, foi abolido na Constituição de 1946, todavia foi restabelecida na época do regime militar, 1964 a 1985, com o completo restabelecimento do Decreto-lei, editado pelo Presidente da República e que não poderia ser modificado pelo Parlamento, mas apenas aprovado ou rejeitado. Em determinado momento, o País foi dirigido por uma Junta Militar que baixou o Decreto-lei nº 822, de 05.09.1969, cujo art. 2º autorizou o Poder Executivo editar Decreto, com força de Lei, para regulamentar o processo administrativo fiscal e isso se concretizou pelo Decreto 70.235, de 06.03.1972, no auge da ditadura militar, quando o presidente era Emílio Garrastazu Médice, Decreto esse que tem força de Lei e só por Lei pode ser alterado. A possibilidade de o Chefe do Poder Executivo editar Decreto-lei, com força de Lei, foi revogada na Constituição da República de 1988, na qual surgiu algo bem semelhante, a Medida Provisória. .

[5] Quanto às Fundações Púbicas, v. o art. 4º do Decreto-lei nº 200, de 1967.

[6] Brasil. Supremo Tribunal Federal, Plenário. Recurso Extraordinário-RE nº 220.906/DF. Relator Ministro Maurício Correa. Julgado em 16.11.2000, publicado no Diário da Justiça da União de 14.11.2002[por maioria – vencidos os Ministros Marco Aurélio, Ilmar Galvão e Sepúlveda Pertence]. Disponível em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=249355, acesso em 15.07.2017.

O inciso II do art. 5º do Decreto-lei 200, de 1967, define o que se considera por Empesa Púbica Federal:

“Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:

      II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Govêrno seja levado a exercer por fôrça de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.              (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969).”.[Mantida a ortografia da época do advento desse diploma legal]

Embora por esse diploma legal as Empresas Públicas tenham natureza jurídica de direito privado, porque buscam o lucro, o STF, no julgado supra e em outros julgados, considerou a EBCT e a INFRAERO como de natureza autárquica, porque exploram atividades monopolizadas, com exclusividade e por isso concluiu que elas, não só gozam da imunidade tributária recíproca, como suas dívidas só podem ser pagas via requisitório constitucional (art. 100), logo submetem-se, quanto às respectivas dívidas, aos prazos de prescrição aplicáveis à UNIÃO, sua titular.

[7] Brasil. Superior Tribunal de Justiça. 1ª Seção. Recurso Especial - REsp nº 1.251.993/PR, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, julgado em 12/12/2012, publicado no Diário da Justiça Eletrônico - DJe de 19/12/2012.

[8] Veremos, em tópico abaixo, como esses dispositivos são interpretados pela jurisprudência dos Tribunais, que culminou com o advento das Súmulas 150 e 383 do Supremo Tribunal Federal.

[9] Nesse sentido, v. SANTOS JÚNIOR, Francisco Alves dos, in Decadência e Prescrição no Direito Tributário do Brasil: análise das principais teorias existentes e proposta para alteração da respectiva legislação. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 251-277[Coleção Biblioteca de Teses. Dissertação de Mestrado do Autor, defendida no ano de 2000, perante Banca da Faculdade de Direito do Recife -UFPE].

A respeito do Processo Administrativo fiscal federal remeto os eventuais Leitores para o segundo parágrafo da nota de rodapé 4 supra.

Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios também têm a sua legislação própria para os seus processos administrativos fiscais e em outras áreas.

Mas o prazo de prescrição tributária, tratado neste trabalho, só pode ser fixado, quanto ao tempo máximo, por meio Lei Complementar nacional, com as alterações da Lei Complementar nº 118, de 09.02.2005, especialmente do seu art. 3º, por força do já mencionado art. 146, III, “b”, da Constituição da República.

As leis ordinárias dos Entes Tributantes não podem aumentar, nem reduzir esse prazo.

Mas podem reduzir o prazo de decadência, para concretização do lançamento por homologação, conforme entendimento doutrinário, decorrente da redação do início do § 4º do art. 150 do Código Tributário Nacional. E não pode ampliar, porque seria uma limitação dos direitos dos Contribuintes, que, nessa área do direito, só pode ser veiculada por Lei Complementar, por força do referido art. 146 da Constituição da República.

[10] Brasil. Supremo Tribunal Federal, Pleno. Recurso Extraordinário nº 146.733/SP. Relator Ministro Moreira Alves. Julgado em 29.06.1992, publicado na Revista Trimestral de Jurisprudência 143/684-704.

[11] Brasil. Superior Tribunal de Justiça. 1º Seção. Recurso Especial – Resp nº 1.138.159/SP, Relator Ministro Luiz Fux, julgado em 25/11/2009, Diário Judiciário Eletrônico - DJe de 01/02/2010.

SANTOS JÚNIOR, Francisco Alves dos, nas páginas 238-239 do livro referido nas notas de rodapé 2 e 9 supra, chegou a essa conclusão bem antes, no ano de 1999, quando redigiu a sua dissertação de mestrado que foi transformada no mencionado livro.

[12] Exceto quanto ao pagamento das contribuições, que se submetem, quanto ao prazo de prescrição, ao Código Tributário Nacional, por terem natureza tributária, conforme debatido no subtópico anterior.

[13] Lei 8.213, de 1991: “Art. 103 – (...).  Parágrafo único. Prescreve em cinco anos, a contar da data em que deveriam ter sido pagas, toda e qualquer ação para haver prestações vencidas ou quaisquer restituições ou diferenças devidas pela Previdência Social, salvo o direito dos menores, incapazes e ausentes, na forma do Código Civil.              (Incluído pela Lei nº 9.528, de 1997)”.

[14] CUNHA, Leonardo José Carneiro Cunha, parece que pensa diferente, pois sustenta, calcado nessa Súmula 107 do extinto TFR, que as pretensões dos Segurados do INSS submetem-se ao prazo prescricional do Decreto nº 20.910, in “A Fazenda Pública em Juízo”, 8º Edição, São Paulo: Dialética, 2010, p. 75.

[15] Decreto nº 20.910, de 1932: “Art. 2º Prescrevem igualmente no mesmo prazo todo o direito e as prestações correspondentes a pensões vencidas ou por vencerem, ao meio soldo e ao montepio civil e militar ou a quaisquer restituições ou diferenças.”.

[16] A Lei da Execução Fiscal, Lei nº 6.830, de 1980, nos seus arts. 1º e 2º estabelece a expressão Fazenda Pública quando se refere à União, Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas Autarquias. Creio que possa ser estendida para as Fundações Públicas, que se submetem ao mesmo regime jurídico das Autarquias. O Art. 1º do Decreto nº 20.910, de 1932, transcrito no texto deste trabalho, também faz referência à Fazenda Federal,  Fazenda Estadual e Fazenda Municipal. Na época do seu advento, 1932, ainda não existia a figura do Distrito Federal. Então, hoje, podemos acrescentar Fazenda do Distrito Federal. 

[17] As regras constitucionais de 1932, quando o Brasil estava sob a Presidência de Getúlio Vargas, que chegou ao poder pelo movimento político-militar de 1930, admitiam que o Chefe do Poder Executivo baixasse Decretos e também Decretos-leis com força de Lei. É o caso desse Decreto nº 20.910, de 1932.

A figura do Decreto-lei, com força de Lei, baixado pelo Chefe do Poder Executivo, foi restabelecida na época do regime militar, 1964 a 1985, tendo sido eliminada na Constituição da República de 1988.

[18] Nesse sentido, eis o texto do art. 4º do Decreto-lei nº 200, de 25.02.1967, com a alteração indicada na alínea “d” do seu inciso II:

 “Art. 4° A Administração Federal compreende:

        I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

        II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

        a) Autarquias;

        b) Emprêsas Públicas;

        c) Sociedades de Economia Mista.

        d) fundações públicas.             (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)”.

[19] Quanto à figura do Decreto-lei, com força de lei, v. notas de rodapé 6 e 17, acima.

Eis o texto do art. 2º do Decreto-lei nº 4.597, de 1942:“Art. 2º O Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que regula a prescrição qüinqüenal, abrange as dívidas passivas das autarquias, ou entidades e órgãos paraestatais, criados por lei e mantidos mediante impostos, taxas ou quaisquer contribuições, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como a todo e qualquer direito e ação contra os mesmos”. 

[20] Brasil. Supremo Tribunal Federal. Pleno. Recurso Extraordinário – Recurso Extraordinário – RE nº 631.240, Relator(a):  Min. Roberto Barroso, julgado em 03/09/2014, divulgado no Diário Judiciário Eletronico – Dje nº 220, em 07-11-2014 e publicado no Diário Judiciário Eletrônico de 10-11-2014[sob repercussão geral].[20]

Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000252424&base=baseAcordaos. Acesso em 17.07.2017.

[21] Nesse sentido, julgado do Plenário do Supremo Tribunal Federal, mencionado na nota de rodapé anterior.

[22] O jus postulandi, na via judicial, só pode ser feita por meio de um bacharel em direito e advogado, conforme artigo 1º da Lei nº 8.906, de 04.07.1994, exceto se a cobrança for contra a União ou uma das suas Estatais e o valor do crédito e/ou da causa for igual ou inferior a 60 (sessenta) salários mínimos, que dispensa a presença de advogado(Lei nº 10.259, de 2001), devendo a ação ser proposta perante o Juizado Especial Federal Cível. Infelizmente, contra as Fazendas Públicas estaduais, distrital e municipais, a Lei nº 9.099, de 26.09.1995; que trata dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais na via Estadual e Distrital, não admite, no seu art 8º, as Pessoas Jurídicas de direito público no polo passivo ou no polo ativo. E, se o Devedor for pessoa de direito privado, só haverá dispensa de advogado para valor de até 20 (vinte) salários mínimos, embora nesse Juízado Cível Estadual possa ser cobrado, de pessoas de direito privado, valores de até 40(quarenta)salários mínimos. 

Obs.: o inciso I do art. 1º da Lei nº 8.906, de 1994, estabelece que há necessidade de advogado até mesmo nas ações perante os Juizados Cíveis Federal e Estaduais, mas, quanto aos Juizados, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.127, concedeu medida liminar suspendendo essa parte desse dispositivo legal.

Brasil. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ACÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (Med. Liminar)  - 1127/DF. Distribuída em 06.09.1994. Autora Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB. Requerido o Presidente da República e o Congresso Nacional. Relator Ministro Marco Aurélio. Julgado, neste particular, em 17.05.2006, publicado no DJ de 11.06.2010. Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=1127&processo=1127. Acesso em 14.07.2017.

[23] CARVALHO FILHO, José dos Santos, in Manual de Direito Administrativo, 24ª Edição, Lumen Juris Editora, Rio de Janeiro: 2011, p.888   sustenta que esse prazo é de decadência, mas indica que MELLO, Celso Antônio Bandeira de, in Curso de Direito Administrativo, 17ª Edição, Editora Malheiros, São Paulo: 2008, p. 1027, entende tratar-se de prazo de prescrição.

[24] Cabe recordar que a interrupção elimina o tempo já decorrido, ou seja, zera a contagem do prazo e nisso é diferente da suspensão (v. subitem II.1 do texto supra).

[25] O Parágrafo Único “Parágrafo único. A prescrição interrompida recomeça a correr da data do ato que a interrompeu, ou do último ato do processo para a interromper.” do art. 202(“Art. 202. A interrupção da prescrição, que somente poderá ocorrer uma vez, dar-se-á:”) do vigente Código Civil amolda-se a essa legislação especial. Mas o seu inciso I(“I - por despacho do juiz, mesmo incompetente, que ordenar a citação, se o interessado a promover no prazo e na forma da lei processual;”), não. 

[26] Brasil. Supremo Tribunal Federal, Pleno. Recurso Extraordinário nº 43.346/SP. Relator Ministro Hahnemann Guimarães. Julgado em 10.09.1959. Data da publicação[n/c]. Disponível em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=143143, acesso em 15.7.2017.

[27] Brasil. Superior Tribunal de Justiça. 1ª Seção. Recurso Especial - REsp nº 1.251.993/PR, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, julgado em 12/12/2012, publicado no Diário da Justiça Eletrônico - DJe de 19/12/2012. V. Subtópico “I.1”, supra.

[28] Brasil. Supremo Tribunal Federal, Plenário. Recurso Extraordinário-RE nº 220.906/DF. Relator Ministro Maurício Correa. Julgado em 16.11.2000, publicado no Diário da Justiça da União de 14.11.2002[por maioria – vencidos os Ministros Marco Aurélio, Ilmar Galvão e Sepúlveda Pertence]. Disponível em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=249355, acesso em 15.07.2017. V. Tópico I supra.