Por Francisco Alves dos Santos Júnior
O processo civil passou por grandes transformações na última década, com quebra da rigidez do formalismo, incorporando, nas respectivas Leis, princípios que objetivam a resolução do mérito da causa.
Com muito mais razão essa prática tem que ser adotada na via administrativa, na qual a tônica sempre foi o informalismo.
Na decisão que segue, essas questões foram debatidas.
Boa Leitura.
Obs.: decisão pesquisada e minutada pela Assessora Luciana Simões Correa Albuquerque.
PROCESSO
Nº:
0814820-14.2018.4.05.8300 - MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL
IMPETRANTE: V. M. LTDA
ADVOGADO: A P L De F
IMPETRADO: UNIÃO FEDERAL - UNIÃO.
AUTORIDADE COATORA: SUPERINTENDENTE REGIONAL DO TRABALHO E EMPREGO EM PE
2ª VARA FEDERAL - PE (JUIZ FEDERAL TITULAR)
D E C I S Ã O
1.Breve Relatório
V. M. LTDA., pessoa jurídica qualificada na
Inicial, impetrou este Mandado de Segurança em face do Senhor Chefe da Seção de
Multas e Recursos, Sr. D. O. P., que por delegação de competência
publicada na Portaria GM/MTE nº 960, de 03/07/2014, representaria o Ilmo.
Superintendente Regional do Trabalho e Emprego em PE. Aduziu, em síntese, que:
a Impetrante teria sido notificada de débito do Fundo de Garantia e da Contribuição
Social - NDFC, nº 200.382.063 por, supostamente, deixar de recolher valores
mensais e rescisórios de funcionários, capitulando a cobrança nos art. 15 e 18,
da Lei nº 8.036, de 11/05/1990 e arts. 1º e 2º, da Lei Complementar nº 110, de
29/06/2001; no segundo semestre de 2014, a empresa teria passado por
fiscalização, relativas a mesma matéria, tendo apresentado defesas
administrativas nos autos de infração nº 20.503.206-1; 20.503.205-2;
20.530.207-9 e 20.501.124-1, cópias em anexo; em virtude disto, a impetrante,
tempestivamente, teria apresentado o Recurso Administrativo, contra a decisão,
formando o processo de nº 46213.013733/2015-02, no qual, além dos fundamentos
ali descritos, teria pedido que fosse julgada infundada e insubsistente na sua
formalidade; na Análise do recurso, o Auditor Fiscal Analista,
preliminarmente, sequer teria recebido o Recurso, sob a alegação de que a
Impetrante não cumprira requisitos de admissibilidade formal, posto que a
empresa havia feito a juntada de documentos através de cópias não autenticadas,
nos termos ali transcritos; teria sido mencionado que o Impetrante teria
infringido o disposto no Art. 29, §§ 3º, 6º, 7º e 8º, da Portaria nº 854, de 25
de junho de 2015, para concluir que, mesmo sendo facultado ao advogado, não
teria havido a declaração de autenticidade, o que teria levado ao não
conhecimento da representação da personalidade jurídica da Impetrante, com
fundamento na aplicação supletiva do Art. 45 do Código Civil Brasileiro e o
Precedente nº 74 do MTE; esse entendimento teria sido seguido na análise do
Recurso interposto da referida decisão, pelo Excelentíssimo Senhor Chefe da
Seção de Multas e Recursos, Sr. DANIEL OLIVEIRA PESSOA, substituindo o
Superintendente Regional do Trabalho e Emprego, por delegação de competência
que, pautado no mesmo fundamento, teria deixado de conhecer o recurso e
teria proferido decisão julgando procedente o auto de infração e determinando a
aplicação da multa, caracterizando o cerceamento do direito de defesa do Impetrante;
com relação à alegação de irregularidade das peças apresentadas, em vista de
falta de autenticação do contrato social da Impetrante, também seguindo o
entendimento do Chefe da Seção de Multas do MTE/PE, haveria claro ultraje
ao art. 5º, LV, da Carta Magna; as disposições da Portaria 148/1996, em seu
art. 24, § 3º disporia que "as irregularidades verificadas nos
documentos de que tratam os parágrafos anteriores seriam, a critério da
autoridade regional, notificadas ao interessado para querendo, saneá-las no
prazo de 10 (dez) dias"; a autoridade possuiria o arbítrio de
notificar o autuado; a decisão objurgada teria sido proferida na vigência do
Novel CPC que adotou expressamente o Princípio da Cooperação, em seu Art. 6º; a
Portaria PORTARIA MTE Nº 854 DE 25.06.2015, em vigor, permitiria que AS CÓPIAS
SIMPLES APRESENTADAS fossem ANALISADAS COMO "ELEMENTOS INFORMATIVOS"
e haveria uma tendência entre doutrinadores, no sentido de uma lei nova poder
retroagir alcançando o direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa
julgada, em especial em relação a normas de ordem públicas consagradas pela
nova lei, sendo necessário a anotação relativa ao art. 29, do referida
Portaria, que iria além e, no caso de cópias simples, permitiria que fossem
analisadas como elementos informativo; o excesso de formalismo extraído de um
normativo cujas disposições processuais não corresponderiam à atualização dos
parâmetros legais idênticos, atualmente instituídos, a exemplo do Decreto
70.235/72, que disporia acerca dos procedimentos administrativos fiscais e
estabeleceria prazo para apresentação de documentos que considerar necessário,
privilegiando o Princípio da ampla defesa, acima anotado; a Lei n.
9.784/99, que regularia o processo administrativo no âmbito da Administração Pública
Federal, disporia, em seu art. 22; ainda que houvesse a declaração de
autenticidade pelo advogado, se a parte contrária impugnasse (total ou
parcialmente) as cópias simples apresentadas, a parte que as produziu seria
intimada para apresentar cópias devidamente autenticadas ou o original;
restaria latente a a arbitrariedade, cometida pela autoridade competente,
sendo importante também apontar a Constituição Federal, em seu Art. 5º, LV;
diferente do que argumenta a autoridade coatora, em se ter verificado qualquer
eventual irregularidade do recurso apresentado, deveria ter intimado a empresa
a fim de que a sanasse; apesar de a interpretação gramatical da portaria
ministerial ser no sentido de que não se constitui um dever, mas sim uma
faculdade, tal interpretação não seria mais correta com o sistema
constitucional vigente, uma vez que se assim se admitisse, estaria o Auditor
violando o direito constitucional de defesa do ora impetrante; seria
justo e translúcido que o Auditor fiscal concedesse prazo para que o impetrante
apresentasse oportunamente os apontados documentos na forma autenticada e
substituísse o substabelecimento, sendo abrupta a decisão de não conhecer o
recurso, sob a alegação de que o impetrante não teria cumprido um
dos requisitos de admissibilidade formal; tal conduta cercearia o direito de
defesa da impetrante pois sequer teria sido concedido prazo para a
empresa apresentar os aludidos documentos. Teceu outros comentários.
Transcreveu precedentes. Pugnou, ao final, pela concessão de antecipação de
tutela, nos termos do art. 303 do CPC, para a imediata suspensão do ato
impugnado e que que fosse deferida a LIMINAR INAUDITA ALTERA PARTE, com
o imediato acolhimento do Recurso apresentado, ante a ofensa ao direito líquido
e certo, de conhecimento da defesa administrativa produzida pela Impetrante no
Processo administrativo nº 46213.024329.2014-75 e, posteriormente, fosse
confirmada a liminar em definitivo, por julgamento de mérito do presente.
Protestou o de estilo. Inicial instruída com procuração e documentos.
Determinada a notificação (Id. 4058300.9029320).
Certificado o decurso de prazo (Id.
4058300.9781637).
Determinada a certificação de decurso de prazo com
relação à União (Id. 4058300.9931414).
A União manifestou seu interesse no feito (Id.
4058300.10022246). Inicialmente, registrou que, não tendo encontrado nos autos
eletrônicos, pugnou pela juntada das informações elaboradas pela autoridade
coatora, desde 24.12.2018, as quais teriam sido remetidas ao email direcao02@jfpe.jus.br,
sendo certo que não teria havido qualquer inércia da parte do Superintendente
Regional do Trabalho em Pernambuco. Ainda preliminarmente, alegou a União que o
feito deveria ser extinto sem julgamento de mérito por ausência de correta
identificação dos arquivos, notadamente o ato coator. No mérito, alegou que o
cerne da presente ação consistiria na discussão sobre a ilegalidade da Portaria
MTE nº 854/2015, a qual estipularia que a obrigatoriedade de observância de
requisitos referentes à legitimidade e representação dos interessados, no
âmbito dos processos administrativos em curso no âmbito do (extinto) Ministério
do Trabalho; ao contrário do que afirma a parte impetrante, não teria sido a
falta de autenticidade de documentos que teria levado ao indeferimento do seu
recurso; a irregularidade insanável constatada seria resumida ao
fato de que "o instrumento de procuração concessivo de poderes de
representação da Recorrente não teria trazido a devida identificação e
qualificação do representante legal que o assinou; na verdade constaria uma
mera assinatura de difícil identificação, tornando invalido tal documento, a
macular, por conseguinte, o substabelecimento que dela deriva"; teria
restado inviável averiguar a regularidade da representação da empresa no
recurso interposto, tendo em vista que não teria sido possível
identificar quem assina o instrumento de procuração da empresa Viação Mirim
(recurso administrativo, pagina 10, em anexo), de maneira que se reputariam inválidos
todos os atos posteriores que a ele estariam vinculados, como é o caso do
substabelecimento conferido à advogada Ana Patricia Lopes de farias; a Portaria
MTE 854/2015 estaria absolutamente de acordo com as balizas prescritas pelo
Código Civil, sobre mandato (artigos 654 e seguintes), de tal sorte que não
haveria de se falar em ilegalidade ou abuso de poder por parte do Superintende
Regional do Trabalho em Pernambuco, o qual teria atuado estritamente dentro do
que determina o princípio da legalidade; não havendo exorbitância pelo órgão
administrativo, descaberia falar em necessidade de atuação do Poder Judiciário,
sob pena de afronta ao princípio fundamental da independência e harmonia entre
os Poderes Judiciário e Executivo, conforme estabelecido nos arts. 2º, 60, §
4º, III, e 84, II e VI, da Constituição Federal de 1988. Teceu outros
comentários. Pugnou, ao final, pela denegação da segurança.
Foi requerida a juntada de Informações, dentre as
quais, defendeu-se que a a Administração, ao negar conhecimento ao recurso
apresentado, teria agido pautada na legislação e que, mesmo considerando o seu
teor como elemento informativo, como preceitua a Portaria MTE n. 845 - art. 29,
§5, este não teria sido capaz de desconfigurar o débito (Id. 4058300.10022247).
É o relatório, no essencial.
Passo a fundamentar e a decidir.
2. Fundamentação
2.1. Do requerimento de extinção do processo sem
julgamento do mérito
Quanto ao pretenso descumprimento das determinações
constantes na decisão sob identificador 4058300.9029320, tenho que algumas considerações
mereçam ser tecidas.
A despeito de não constar dentre os anexos à
Inicial o documento dito coator, houve apresentação daquele quando das
Informações, o que supre a alegada irregularidade.
Assim, não merece acolhida o pleito atinente à
extinção do processo conforme requerido pela União na petição sob identificador
4058300.10022246, tendo em conta o princípio do máximo aproveitamento dos atos
processuais e da instrumentalidade das formas.
2.2. Do pleito liminar propriamente dito
A despeito de o Impetrante ter formulado pedido de
concessão de antecipação de tutela, nos termos do art. 303 do CPC, hão de ser
aplicados os requisitos para a concessão de liminar nos termos da Lei
12.016/2009, por se tratar de norma específica.
Assim, a concessão da liminar exige a presença
simultânea dos dois pressupostos estabelecidos no inciso III do artigo 7º da
Lei nº 12.016/2009, quais sejam, demonstração da relevância do fundamento (fumus
boni iuris) e perigo da demora (periculum in mora).
Trata-se de mandado de segurança impetrado por
VIACAO MIRIM LTDA, tendo por autoridade coatora o Superintendente
Regional do Trabalho e Emprego em PE, por meio do qual busca a nulidade do ato
que não conheceu de recurso administrativo apresentado pela empresa nos autos
do Processo Administrativo nº 46213.024329.2014-75, por mera formalidade, sem
dar à ora Impetrante chance para a devida complementação, e, finalmente,
julgou procedente auto de infração impugnado no referido procedimento
administrativo, sem análise do mérito da sua defesa/recurso administrativa.
Para tanto, alega que teria havido cerceamento de
defesa e excesso de formalismo por parte da autoridade coatora no indeferimento
do seu recurso, tendo em vista que a irregularidade apontada diria respeito à
mera ausência de autenticação de cópias de documentos.
A União, em petição sob identificador
4058300.10022246, esclareceu que, ao contrário do que afirmou o
impetrante, não teria sido a mera falta de autenticidade de documentos que
levou ao indeferimento do seu recurso.
Com efeito, alegou a União que teria constado
a informação de que "o instrumento de procuração concessivo de poderes de representação da
Recorrente não trouxe a devida identificação e qualificação do representante
legal que o assinou, na verdade consta uma mera assinatura de difícil
identificação, tornando invalido tal documento, a macular, por conseguinte, o
substabelecimento que dela deriva".
Desta feita, noticiou a União que teria restado
inviável averiguar a regularidade da representação da empresa no recurso
interposto, tendo em vista que não teria sido possível identificar quem assina
o instrumento de procuração da empresa Viação Mirim (recurso administrativo,
pagina 10, em anexo), de maneira que se reputariam inválidos todos os atos posteriores
que a ele estariam vinculados, como seria o caso do substabelecimento conferido
à advogada Ana Patricia Lopes de Farias.
Pois bem.
Vê-se que o dispositivo invocado pela autoridade
coatora para fundamentar o indeferimento do recurso foi o art. 28 da Portaria
MTE nº 854/2015, verbis:
"Art. 28. A defesa, formalizada por escrito e instruída com documentos
que a fundamentarem, será apresentada no endereço indicado no auto de infração
ou notificação de débito, no prazo de 10 (dez) dias, contados do recebimento do
auto de infração ou da notificação de débito.(...)§ 3º Não será conhecido pela autoridade a defesa que não atenda aos
requisitos:
I - tempestividade; II - legitimidade e representação.Art. 29. A defesa mencionará:I - a autoridade a quem é dirigida;II - a qualificação do interessado;(...). § 3º As provas e documentos, se apresentadas por cópia, deverão ser
autenticadas. § 4º O documento em cópia oferecido para prova poderá ser declarado
autêntico pelo próprio advogado, sob sua responsabilidade pessoal. § 5º No caso de apresentação de cópias simples estas serão analisadas
como elementos informativos. § 6º A defesa deverá ser assinada e indicar o número do auto de infração
ou notificação de débito a que se refere, fazendo-se acompanhar de documentos
que comprovem a legitimidade do signatário. Quando assinada por
procurador legalmente constituído, será acompanhada também da respectiva
procuração, que, por sua vez, se particular, deverá conter os requisitos
estabelecidos no art. 654 do Código Civil. § 7º No caso do mandante ser pessoa jurídica é necessário que esta
apresente nos autos documentação a fim de comprovar tal qualidade. § 8º O não atendimento às formalidades de que tratam os §§ 6º e 7º deste
artigo resultará no não conhecimento da defesa, equivalendo à sua não
apresentação."[Negritei].
Entretanto, como sabido, o processo administrativo
é regido pelo princípio do informalismo procedimental. Nas palavras de José dos
Santos Carvalho Filho [1], "o princípio do informalismo procedimental significa que, no silêncio da
lei ou de ato regulamentares, não há para o administrador a obrigação de adotar
excessivo rigor na tramitação dos processos administrativos, tal como ocorre,
por exemplo, nos processos judiciais. Ao administrador caberá seguir um
procedimento que seja adequado ao objeto específico a que se destinar o
processo".
O princípio da informalidade significa, pois, que
devem ser observadas as formalidades estritamente necessárias à obtenção da
certeza e da segurança jurídicas ao atendimento dos fins almejados pelo sistema
normativo.
Deve-se dar, pois, maior prestígio ao espírito da
lei que à sua literalidade.
Até mesmo no Judiciário, quando se detecta falhas
sanáveis em documentos que instruem a petição inicial, o Juiz concede prazo
para que a Parte Autora faça o devido reparo, só não conhecendo da
mencionada peça quando, não obstante esse novo prazo, a Parte Autora silencia.
Eis o que estabelece o art. 76 do vigente Código de
Processo Civil:
"Art. 76. Verificada a incapacidade
processual ou a irregularidade da representação da parte, o juiz suspenderá o
processo e designará prazo razoável para que seja sanado o vício.
II - determinará o desentranhamento das contrarrazões, se a providência
couber ao recorrido.I - não conhecerá do recurso, se a providência couber ao recorrente;§ 2º
Descumprida a determinação em fase recursal perante tribunal de justiça,
tribunal regional federal ou tribunal superior, o relator:§ 1º
Descumprida a determinação, caso o processo esteja na instância originária:III - o
terceiro será considerado revel ou excluído do processo, dependendo do polo em
que se encontre.I - o
processo será extinto, se a providência couber ao autor;II - o
réu será considerado revel, se a providência lhe couber;".
A sua aplicação na área administrativa impõe-se.
Aliás, acerca do tema, registro que essa questão já
foi apreciada no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais que, em
sede de Procedimento Administrativo Fiscal, exarou a seguinte decisão:
"Falta de instrumento de procuração - Duplo grau de jurisdição
administrativa. O próprio sujeito passivo, em processo administrativo, ao
contrário do judicial, pode subscrever impugnações e recursos. O fazendo
através de Advogado, deverá ser anexado instrumento de procuração. Não
estando o processo devidamente instruído com a mesma, deverá a autoridade
julgadora a quo saneando o processo nos termos do art. 13 do CPC,
intimar o contribuinte para anexá-la. Decisão que não conheça do recurso
por falta de instrumento de procuração, sem antes intimá-lo nos termos supra,
será nula por afetar o direito de defesa do contribuinte. Não sendo válida
a decisão a quo, será nula a decisão de órgão julgador recursal enquanto
pendente aquela, pois seria suprimida uma instância julgadora, o que feriria o
princípio do devido processo legal. Processo anulado a partir da decisão de
primeira instância, inclusive para que outra seja prolatada atacando o mérito.
(Acórdão n.º 201-70.652, DOU de 22/09/1997)."[2]. [Negritei].
Diante de tal contexto, tenho que a Administração,
sob pena de afetar o direito de ampla defesa do contribuinte, deva oferecer-lhe
a oportunidade de suprir a falha, possibilitando o saneamento da(s)
irregularidade(s) na representação processual e, se for o caso, para
exibição dos originais de outros documentos para que o órgão próprio da
Administração faça a devida autenticação,
Não se pode deixar de mencionar,
finalmente, que o ato dito coator ocorreu quando já inserido o princípio da
cooperação no atual Código de Processo Civil, que preconiza, em seu art. 6º, que "todos os sujeitos
do processo devem cooperar entre si para que se obtenha, em tempo razoável,
decisão de mérito justa e efetiva.", o que
apenas reforça o entendimento ora adotado.
Diante de tal
panorama, tenho que o pleito liminar deva ser deferido, no sentido de
condicionar o conhecimento e processamento da defesa administrativa produzida
pela Impetrante no Processo administrativo nº 46213.024329.2014-75 à regularização
da representação processual, no termo a ser aprazado pela autoridade
administrativa.
3. Dispositivo
Diante de todo o exposto:
a) certifique a Secretaria quanto às alegações
constantes no item II da petição sob identificador 4058300.10022246;
b) concedo parcialmente a medida liminar e suspendo
os efeitos dos noticiados atos administrativos decisórios(de
primeira e de segunda instância) e determino que a DD Autoridade apontada como coatora chame
o processo administrativo nº 46213.024329.2014-75 à ordem e conceda à ora
Impetrante prazo razoável para que regularize a mencionada documentação,
sob pena de não conhecimento da petição inicial da defesa administrativa e caso
a ora Impetrante atenda, que o andamento do referido pleito administrativo
retome o seu regular andamento;
c) no momento oportuno, encaminhem-se os autos ao
MPF para parecer legal.
d) Sucessivamente, voltem-me os autos conclusos
para julgamento.
Intimem-se.
Recife, 15.04.2019.
Francisco Alves dos Santos Júnior.
Juiz Federal, 2a Vara Federal/PE
(lsc)
___________________________________________________________________________
[1]
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 11ª
Edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 814
[2] Disponível em
http://carf.fazenda.gov.br/sincon/public/pages/ConsultarJurisprudencia/consultarJurisprudenciaCarf.jsf.
Acesso em 11/04/2019.
